关于中央惠农政策落实情况的调查与思考

九三学社株洲市委

发布时间：2011-08-11

“十五”以来，党中央、国务院高度重视“三农”工作，相继出台了一系列强农惠农政策，采取了一系列改革举措，受到了广大农民和基层干部的拥护。而好的惠农政策是否真正落实到位，农民群众又是否真正得到了“真金白银”的实惠？近日，就这一问题，九三学社株洲市委组织调研组分赴“南四县一市”开展调研，本着听取群众第一呼声、了解真实情况的原则，通过座谈、走访、查阅文件资料等形式，深入到各县、镇、村、相关部门和农户家中，认真、细致地进行了一次调查研究。现将调研情况分析如下：

一、惠农政策在基层实施的基本情况

（一）对农民补贴的类别繁多

当前，我国实施的惠农补贴涉及农业、林业、畜牧业、渔业、社会保障、卫生、移民、灾损、农机、日用品、新农合、就业培训等，种类达80多种。而“南四县一市”农民享受到的补贴大体可分以下几类：

一是农业生产类补贴。包括种粮直接补贴、水稻良种补贴、农资综合直接补贴、油菜良种补贴、农机具购置补贴、农民职业技能培训补贴、养殖大户补贴、退耕还林补贴、生态公益林和长江防护林补贴等。

二是社会保障类补贴。包括农业综合（水稻、油菜）保险、农村合作医疗补助资金、安居房建设补贴、再就业培训补贴等。

三是救灾救助类补贴。主要包括各种救灾、救济类补贴。

四是设施建设类补贴。主要包括农村公路建设补贴、农村能源（沼气池）建设财政扶贫补助、农村人畜饮水工程补贴、农村改水改厕补贴、农网改造补贴等。

五是特定群体类补贴。主要包括计生补贴、移民补贴、教育补贴、退伍军人补贴、农村低保及五保补贴等。

六是日用商品类补贴。主要包括国家实施的“家电下乡”中对农民购买彩电、电冰箱、手机、洗衣机、摩托车、热水器、电脑等指定家电品种的补贴。

（二）对农民补贴的方式多样

就调查情况来看，目前“南四县一市”实施的惠农补贴主要通过以下方式发放：

一是通过“一卡通”到户。在落实好补贴对象的基础上，通过农村信用社，将补贴资金直接打进农户个人存折帐户。目前大部分补贴，均通过此种方式发放到户。

二是部门审核发放。从村（居）委会→乡镇政府→县直相关部门逐级上报名单，由县直相关主管部门审核后，再直接将资金发放到对象手中。如五保供养、抚恤优待、救灾等资金，通过此种方式发放到户。

三是提货直接抵扣。农户向县直主管部门提出申请，然后签订购货合同，在提货时按照扣除补贴金额后的差价款交款提货。如农机具购置补贴通过此种方式发放到户。

四是承保机构兑付。保险公司根据承保合同，在勘查现场认定事故损失后，对投保农户予以现金赔付。如农业综合（水稻）保险、能繁母猪保险、农户住房保险均通过此种方式发放到户。

五是工程验收报账制。工程开工建设后,项目建设单位先向施工单位预拨一定比例的资金,其余部分根据工程建设进度与质量,经验收合格后,再拨付资金。如农村公路建设补贴、农网改造补贴、沼气池建设补贴等均通过此种方式发放。

二、惠农政策在基层实施的具体做法

（一）以机构为支撑，汇集工作合力

为保证党的惠农政策在基层执行不走样、显实效，各县（市）切实加强贯彻落实支农惠农政策的领导，成立专项工作组，组织各级各部门认真研究各项支农惠农政策宗旨和要求，制定切实可行的实施方案，充分整合县、乡（镇）、村人、财、物资源，扎实开展工作。成立了涉农政策落实领导小组，设制了专管办公室，配备了专项工作人员，做好了支农惠农政策的组织、引导和信息反馈等工作。建立了由县政府统筹协调，县财政、农业、民政、畜牧、林业、卫生、教育等部门牵头组织，乡（镇）、村（社区）具体抓落实的协作互动局面，确保各项支农惠农政策得到了有效贯彻落实。

（二）以宣传为铺垫，动员全民参与

各县（市）通过有计划地开展“三下乡”向广大农民群众发放“明白纸”、在宣传专栏张贴宣传资料以及利用网络、广播电视宣传等方式，广泛深入地宣传党的各项惠农政策。各级工作人员还定期不定期地进村入户，向农民群众讲解惠农政策的有关知识，让他们对党的各项支农惠农心中有数，对扶持项目和产业有具体认识，对相关操作程序和补助（贴）程度有明确掌握，使他们发展产业有方向，充分调动了他们搞好基础设施建设和发展农业产业的积极性。

（三）以项目为载体，夯实发展基础

各县（市）以新农村各项基础设施工程项目建设为推动，认真落实好了水、电、路和农田水利建设等扶持政策。认真组织教育、医疗、贫困群众生活保障等惠民项目的实施，以项目成效体现支农惠农政策的优惠性。主要涉及到基础设施、经济发展、社会事业和生态保护等20多个惠农项目，包括基本农田建设、人畜饮水工程、乡（镇）村内道路硬、沼气池建设、危房改造、建卫生公厕、建科技文化站、封山育林、植树造林等。同时，以贯彻落实各项支农惠农政策为契机，在保障粮食生产安全的基础上，落实好国家、省、市对种养殖业的补贴扶持政策，重点加强对农特产业的扶持力度，加大农业产业结构调整推向深入。

（四）以民生为重点，解决实际问题

贯彻落实党的惠农政策，根本目的和要求是为人民群众解决实际困难和问题，解决人民群众的所盼所急。通过调研，笔者了解到五县（市）主要是通过以下七个方面的措施进行落实：一是认真组织实施扶贫攻坚项目，着力改善农民群众急需解决的水、电、路、通讯等基础设施滞后的问题；二是认真落实粮食生产安全保障政策，积极应对暖冬、干旱和病虫害等自然灾害，大力推广各项增产技术措施，切实加强田间管理，着力抓好粮食生产；三是用好农业产业发展扶持资金，进一步壮大优势产业，培育新的农村经济增长点；四是认真贯彻落实社会保障政策，进一步拓宽保障覆盖面，提高保障水平；五是深入推进农村新型合作医疗制度，不断解决农民群众看病难的问题；六是认真抓好 “两免一补”政策和农业人口独生子女义务教育奖励政策的落实，控制人口自然增长率，人口素质整体得到提高；七是全力抓教育成果的巩固和提高。认真落实国家义务教育政策，对义务教育阶段学生全部免除学杂费，使适龄儿童和青少年受教育权益得到有效保障，因贫读不起书的问题得到解决。

（五）以“一卡通”为方式，及时兑现补贴

为确保各项惠农补助（补贴）资金安全及时兑现到农户手中，各县（市）在全面准确掌握政策补助信息和补助对象的基础上，采取“一卡通”的方式，由农村信用社为每户农户开设一个存款帐户，各项财政补助资金由政府职能部门按补助政策核算到受益农户，经财政部门审核后，农村信用社按政策兑现方案将补助资金直接划入农户个人存款帐户，农户可凭有效证件到当地信用社领取。通过采取金融部门代发保障金的形式，实现封闭式的资金管理。为增加发展资金的投入，部分乡（镇）结合实际拓展融资渠道，为群众争取无息或贴息资金，解决农村发展资金不足的问题。同时，为方便群众领取补贴，结合春耕备耕、中耕管理等各个生产时期，各乡（镇）在相对集中连片的村、组设点发放补贴，及时将资金全部兑现到农户手中。

（六）以检查为手段，促进工作落实

各县（市）建立了严格的工作制度，确保支农惠农政策的落实。由县纪检监察部门牵头，组织财政、审计等部门组成专项资金审查小组，对各项支农惠农资金的拨付、兑现、使用情况开展专项监督检查，及时发现和纠正存在的问题，有效杜绝资金滞留、挤占、挪用、营私舞弊等现象发生。同时，建立县、乡群众信访工作机制，公开举报电话，及时处理群众来信、来访、来电反映的问题，坚决杜绝违反政策的现象。

三、惠农政策在基层执行的主要问题

（一）宣传力度不强，群众对惠农政策了解不透彻

近年来，各项惠农政策层出不穷，但国家和地方政府出台的惠农政策在农村的宣传广度、深度不够，群众知晓率较低。即使农民对各项惠农政策有一定的了解，但对一些具体的发放程序和有关要求了解不够，有关政策规定掌握得不透，造成了误解和工作上的被动。

（二）申领程序繁琐，群众办理领补手续比较费力

有的补贴申领所需资料多，群众往返路途远，极为不便。比如家电下乡，需要发票、存款卡、身份证、户口本、直补卡，而有的群众身份证与户口本存在误差，需要来回更改，费时费力。

（三）缺少专项经费，难以保证惠农工作有序开展

当前，惠农政策涉及的项目多，工作量繁重，信息跟不上，经费缺乏。各项惠农资金都是专款专用，补贴资金100%发放到农户，而宣传资料、申报复印资料、基础资料的人员调查摸底、人员工资等落实政策的活动经费，均由乡村两级负担，而乡村两级根本无任何经济来源。所以在核实基础资料时可能存在从简、从快行为，造成基础资料核实不到位。

（四）产品价格上涨，抵消了惠农政策的实际效果

一是农资产品价格上涨，增加了农业生产成本，降低了收益，部分惠农资金带来的效益被生产资料的价格上涨所抵消，再加上近年来农产品市场不稳定，农户经营风险高，这就使得惠农政策给农民带来的实惠大打折扣。二是家电下乡产品价格高于市场同类产品价格，而且受到品牌及数量的限制，实际上真正得利的是生产厂家或销售商，农民得实惠仅仅表面上而已。

（五）投入总量不够，农村发展问题没有得到解决

农村发展涉及诸多方面，农民收入水平不高，农村基础设施较为滞后，要办的事很多，资金缺口大，乡村两级爱莫能助。尽管各级一直在不断加大惠农资金投入力度，但资金总量仍然严重不足，投入结构不合理，投资渠道过多，存在撒糊椒面，没有整合资金，集中财力办大事，农业、农村发展的根本问题没有得到解决。

（六）资金配套不足，致使部分惠农政策无法落实

一些项目的配套资金难以足额落实到位，有的只存在账面配套的现象。一些国债专项资金由于地方配套资金没有到位滞留在帐上，用不到项目上，发挥不了效益。

四、惠农政策落到实处的意见和建议

（一）进一步强化政策宣传，最大限度发挥效应

惠农政策要落到实处，最大限度的发挥效应，不断提高群众的认知度和满意度，其基础就是要把各项惠农政策及时传达到基层，把主要精神实质和操作顺序向群众讲透彻，向村社干部讲清楚，做到家喻户晓，人人明白。县政府及县级相关部门要针对目前农村接受政策能力强的人群外出的现实，加强组织领导，落实工作责任，强化检查督促，充分利用各种媒体，认真研究政策宣传的方式、方法，采取更加灵活，更加方便、快速的宣传形式，提高政策入户率，让广大群众明确精神实质，知道操作顺序，避免产生新的误会和矛盾，构建和谐的村社干群关系，进一步增强党和政府的凝聚力。

（二）进一步完善政策体系，确保资金落实到位

对惠农政策项目从登记到发放各个环节上，都要建立健全管理机制，加快信息化建设，充分发挥审计、监察和财政部门的监督作用，加强各个环节，各个项目资金的监管，严防惠农资金被截流、套取，确保惠农政策在落实工作中不走样，保证惠农资金做到专款专用，使各项惠农补贴按时、按标准发放到农户手中。

（三）进一步调整补贴方向，科学设置补贴项目

一是研究现有的各项惠农补贴的经济社会效益和政策目标实现的情况，适时加以调整。其一建议把良种补贴与粮油优质化生产和农业产业化经营结合起来，对种粮大户和粮食龙头企业水稻生产基地，改以面积为主的良种补贴为优质水稻品种种子补贴。其二建议扩大农业保险参保品种。随着现代农业生产及产业化的推广和各地农业生产现状，以及农户参保意识的提高，扩大试点范围和试点品种势在必行，如家禽、水产养殖、瓜果、苗木、蔬菜等能否加入农业保险范围，均不同程度受到农户关注，尤其是种养大户。

二是研究是否有更需要补贴的项目有待立项，使财政资金配置更合理，效益更大化、人性化。建议一：惠农政策注重加大对农业基础设施的投入，真正彻底解决农业、农村的根本性问题。如农田水利基础设施改善，由于乡村收取“一事一议”难度非常大，行政成本又高，农田基础设施严重滞后甚至处于瘫痪。纳入惠农补贴后既可以改善农田水利条件，增强农业发展后劲，降低劳动成本，减小劳动强度，又可以更广泛地调动农民生产积极性。建议二：惠农政策注重突出重点，避免面面俱到，加大对特困群体的帮助，重点解决这部分人的住房、看病、就学难三个方面的问题。如农村特困子女就学（义务教育阶段外）问题，能否纳入补贴范围，由财政统筹和根据实际困难给予适当照顾农村特困子女就学难问题。

三是研究家电下乡补贴能否改指定经销商为敞开购买家电产品市场，增加市场购买竞争力，根据销售价格等级分类直接补贴给农民，让农民真正享受家电下乡的实惠。

（四）进一步严格政策标准，规范兑付操作程序

惠农政策主管部门要严格把握政策范围，严格执行政策标准，确保惠农政策落实到人，落实到户，加大宣传力度，增加政策透明度，制定科学的分配方案和兑付流程，简化程序，真正体现在惠农政策面前机会平等、实惠、便捷。

（五）进一步加强队伍建设，切实提升服务水平

各项惠农政策主要靠村支两委干部去落实。要加强村社干部的素养、能力建设，提高经济待遇，提升服务水平，充分调动其工作积极性。要加强对村社干部的培训、教育，加强日常管理，促其认真履职，提高服务到位率，提升群众满意度。要加强过程管理，着力提高惠农政策基础信息录入的准确率，避免和减少工作失误。

（六）进一步落实专项经费，确保工作顺利开展

惠农政策工作经费主要是用于工作人员培训，开展基层网络化建设和添置乡村惠农政策公示栏、宣传栏等硬件设施和各种媒体宣传费用以及打印复印资料费用。乡村两级经费无来源，建议建立按上年度惠农资金支出总额或服务对象人数的一定比例安排工作经费的机制，确保基层必要的工作经费，确保不增加乡村两级负担，确保各项惠农政策落实工作顺利开展。