关于改革和完善税收计划管理体制的建议

九三学社郴州市委    曹世香

发布时间：2012-12-05

税收计划是税务机关对一定时期的税收进行预测而确定的收入指标，是国家预算的组成部分。税收计划的完成与否，对于国家预算能否实现平衡，能否从财力上保障国家职能的实现，有着重大的意义。税收计划管理是税务机关为保证税收计划的实现，对税收计划的编制、分配、调整、考核、检查、分析、预测以及税源调查等一系列活动所进行的综合管理。税收计划管理作为我国税收管理的重要组成部分，对调动各级税务部门组织收入的积极性，促进征管水平的提高，确保国家财政收入稳定，促进产业结构调整等都发挥了重要作用。但是，随着经济的发展、税收收入的大幅增长以及客观环境的不断变化，现行税收计划管理中的各种弊端也日渐显现，已不同程度地影响了经济的可持续发展和社会的和谐稳定。为此，改革和完善现行税收计划管理体制，应成为当前各级各有关部门必须高度重视的一个问题。

一、现行税收计划管理存在的主要问题

当前，随着世界经济一体化和我国经济社会的快速发展，经济领域和税收领域已发生了重大变化。现行的税收计划管理体制已经不能适应形势发展的需要，各种矛盾和问题越来越明显。主要表现在：

1．税收计划分配与客观经济发展情况不相匹配。税收计划分配是以税收入库数或预计入库数作为基数，参照历年税收增长水平及计划期有关经济指标增长系数，并考虑计划期一些特殊因素对税收收入的影响，以此得出计划期的税收计划数。这种方法虽然明白直观，简便易行，连续性、稳定性也很好，但其客观性、科学性和公平性却明显不足。主要表现在：一是基数对计划的影响程度甚大。一方面，难以消除基数中的非即期因素。上期税收实绩中非即期因素越多，则计划的准确性越低。另一方面，基期收入越好，计划期计划数就越大，造成鞭打快牛；基期收入越小，计划期计划数就越小，这样容易使一些基层税务部门在完成任务时留一手，尽量做到不超收、少超收，组织收入原则不能实事求是地落到实处。二是增长率的确定依据不足。增长率的过高或过低，都容易导致税收计划的增长偏离实际经济税源，在某种程度上割裂了税收与经济的相关度，影响税收计划的准确性。三是对计划期的特殊因素不能全面考虑，对税收政策能否到位、新增税源能否如期实现、减收因素是否充分考虑，都直接影响税收计划的科学性。从湖南省某市提供的《2001-2011年全市税收弹性情况表》（附后）来看，按照此方法编制的税收计划，其增长速度除2008年因特大冰灾等因素影响而减收，以及2011年因再生资源政策调整而大幅减收导致增速小于经济增长速度外，其它年份的税收计划增速普遍快于经济增长速度。

2001-2011年全市税收弹性情况表

                                             金额单位：万元

说明：1.本表国税收入未包括卷烟厂税收、车辆购置税和利息所得税；

      2.税收弹性系数>1，则说明税收增长快于经济增长，反之，则慢于经济增长。

2．税务部门垂直下达的税收计划与地方政府下达的不一致。税务部门垂直下达的税收计划是以税收收入实际完成数为基数进行预测和编制的，而各级政府则是以税收收入实际完成数剔除财政退税数，再考虑财政支出的需要，以支定收来进行预测和编制的。同时，在上级税务机关下达税收计划后，各级地方政府在分配给下级政府税收计划时，还得层层加码追加任务。这样，各级税务部门就必须想办法去弥补各地财政支出的缺口，从而造成税收计划在财税部门之间出现“两张皮”。这种“以支定收”的税收计划，不仅使财政支出的规模扩大，也使税收规模扩大，导致税收规模和税源规模的背离。在这种情况下，如果税务机关严格按照各级政府下达的税收计划去征收，势必出现“收过头税”和税收“空转”等税收违法征收行为，这将在很大程度上阻碍经济的持续稳定发展，破坏正常的税收工作秩序，导致税源枯竭。如果税务机关按税源如实征收，那就根本不能完成本级人大以法律形式通过的预算计划，造成赤字预算，无法通过人代会的审议，最终也违反了《预算法》。这着实让税务机关陷入两难境地。据了解，湖南省某市2011年全市国税收入计划下达有三个口径：一是国家税务总局下达的数额为60.13亿元，比上年增长4.13%；二是省国税局下达的数额为63.74亿元，比上年增长10.38%；三是市政府下达的数额为74.17亿元，比上年增长29.39%。2012年下达的税收计划的增长比例，分别是国税总局为7.9%、省政府为11.97%、市政府为16%。该市地税系统近三年由同级政府下达的税收计划一直以30%的比例高速增长。

 3．税收计划管理与依法治税没有达到协调统一。依法治税是税收工作的立足点和灵魂，税收计划与依法治税本质上并不矛盾。但在实际征收工作中，税收计划与依法治税却存在着不可调和的矛盾。依法治税要求的是始终坚持“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的原则，无论收入形势好坏、计划进度快慢，都要严格按照税收法律、法规的规定，将纳税人应缴税款及时、足额地征收入库；要坚决防止和抵制违反法律法规的做法，既不能有税不收，也不能无税乱收，身体力行地推进依法征税，真正做到“以内促外”。而税务机关为了与当地政府的工作目标保持一致，就必须去努力完成各级政府下达的税收任务。这样，基层税务部门在工作中要么淡化了“依法治税”的理念，要么弱化了税收任务的刚性，二者必居其一。某市国税局局长在汇报有关工作时曾忧心忡忡地说，“在工作实践中，我们的税务工作者几乎每一个人都在执法犯法。”调研组组长为此感言，“目前的税收计划管理体制已经把税务干部‘逼良为娼’了。”

二、税收计划管理存在问题的主要成因   

现行税收计划管理体制带来的一系列弊端和问题，有体制机制上的原因，也有主观原因，主要包括以下几个方面：

1．政绩观盲目。一是盲目追求收入高增长、好名次的不正确思想在作祟。各级政府在下达税收计划时，不顾经济发展和客观税源等实际情况，盲目追求税收和财政收入的高增长，追求在全国、全省、全市排位有个好名次，以获得上级的肯定、表扬、乃至提拔。二是以“部门绩效考核不受损失”为工作目标。由于税收计划的完成情况与税务机关的人事、政绩考核挂钩，税务机关为完成税收计划，千方百计组织收入，时常出现人为的虚收现象。“今年以来，我们拼了老命抓增收，挖掘一切可能的税源，但国地税的增收也只有2%左右。”江苏一名长期从事财政监督工作的负责人无奈地说。不少税务部门为了完成税收任务，采取“变通”手段“拉税”或“引税”，把本不属于本所管辖的税款通过各种途径拉到本所来交，, 给纳税人提成奖励。这使得一些税务人员借机以税谋贿，以税谋利。据反映，目前有不少地方在不断涌现“总部经济”这一新的引税模式，把本不属于本区域内的税收以“总部经济”的名义引进来，然后再给予纳税人一定比例的优惠作为奖励。这种为了小集体利益而不惜慷国家之慨的做法，造成了国家税收的大量流失。

2．考核方法不优。由于各级政府将税收计划完成情况作为评价税务部门工作和领导干部业绩的唯一标准，对不能完成任务的地方还实行“一票否决”。这样一来，不论税收计划的法律属性如何，它已毫无争议地由预测目标演变成了必须完成的政治任务，税务部门由此戴上了沉重的紧箍咒，只得将任务层层分解进行下达，并由下级机关与上级机关签订“责任状”，将完成情况好坏直接与奖金、职务挂钩。这种行政体制的激励制度，本身就背离了税收计划指导性、参考性的属性。长此以往，造成了一系列严重后果：一是放松了对税收征管的内在要求。现行的税收计划考核办法不能正确引导人们认真分析研究税收征管工作中的新情况、新问题，不能更好地鼓励人们由粗放型管理向精细化管理转变，由主要依靠行政手段向主要依靠法律手段转变的工作方式进行积极探索。二是税源与税收的脱节。降低了计划对税收工作的指导作用，容易导致税收计划与“依法冶税”大环境的背离，尤其是收入形势差的时候就有可能收“过头税”，增加企业负担，损害地方经济的发展。三是给各级政府造成巨大的财政包袱。由于长期把税收计划抬得很高，财政预算数也相应扩大，得到上级财政的转移支付额大大减少，地方政府可支配财力明显不足，导致财政“虚胖”，无力进行基础设施建设和改善民生，“让发展成果与民共享”成为一句空话，民怨极大。

3．法治意识欠缺。“重奖之下必有勇夫”。一方面，各级税务部门迫于沉重的收入任务，必须全力以赴征收，至于对税法的侵犯甚至亵渎根本无暇顾及。另一方面，少数人头脑里权大于法的意识比较强烈，为了一时一地税收任务的完成，不顾税收法律法规的规定，擅自增减税收计划。另外,各地为招商引资而采取的对纳税大户奖励等优惠政策,和为完成税收计划而千方百计挖税、引税、买卖税收，以及预交税款等现象的存在，也严重破坏了税收秩序和税法的严肃性。今年4月，江苏某市的财政局长毫不隐讳地对记者说：“一季度实体经济总体不乐观，表现在企业税收状况不佳，情况堪比2008年四季度金融危机最严重的时候。在这种情况下，为了完成年初各级人大确定的财政收入增长目标，有的地方甚至把住房基金、社保基金、市里一些大的融资平台的资本金都抽过来‘充数字’。先临时调进去，完成当期的财政考核任务数后，再转出来，现在都是这样玩的。”

4．管理手段落后。 现行的税收计划管理体制基本上还是沿用传统的工作方式和管理手段，尽管近年来在一定程度上有所改进，但实际工作中仍存在众多的问题和矛盾。例如，通过税源调查搜集整理的基础经济税源资料系统性还比较差，税源底数不清，不能满足综合分析的需要；对重点税源监控的手段和方式还比较落后，税源数据档案库只停留在静态指标的分析，没有涉及更广更深的层次；税源监控还只是对企业生产经营活动的一种事后监督，没有做到对由于经济发展变化和财政税收金融政策调整等对税源和税收产生的影响事先予以关注、研究，及早预防；基层税务机构缺乏税收计划管理专业人才，继续教育也比较少，不能适应新时期税收工作所面临的新形势、新情况、新任务的要求。

三、改革和完善税收计划管理体制的对策建议

税收计划作为财政预算的重要组成部分，无论从我国的预算管理体制，还是从税务部门的职能职责来说，都将长期存在。为了更好地发挥税收调控作用和税收计划管理作用，适应新形势要求，必须对现行的税收计划管理进行改革和完善，使其更加符合客观经济规律，符合“从经济到税收”的财政理论，使其更加科学化、规范化。

（一）进一步增强依法治税意识。依法治税是依法治国基本方略在税收工作中的体现和落实，是税收工作要始终坚持的根本原则。各级政府坚持依法治税，就是尊重经济发展规律和经济税源的现状，实事求是地确定本地区预算收支规模，减少对财税收入的盲目追逐和过度考核，减少对税收工作的过多干预。具体应从以下三个方面着手：一是根据经济形势的变化和改革的需要，不断完善税法体系，这是依法治税的制度条件。二是加强依法治税的宣传教育，为依法治税创造良好的社会环境。三是进一步提高税收征管水平，一方面要注重税务干部队伍政治素质和业务素质的培养，另一方面要不断探索实现税收征管手段的现代化途径，这两者的有机结合，是依法治税的必要前提。

（二）进一步完善编制分配方法。先进的税收计划编制方法是建立在科学的纳税能力估算方法基础之上的。充分考虑经济对税收的贡献能力，可采用“GDP税收负担率法”，即以上年基数参考GDP增长比例，同时认真考虑税源变化、税收政策调整、产业结构变化、地方税种增长特点、市场变化、税收虚增及不可预测等因素来综合考虑确定税收计划。可以充分利用先进的计算机技术，研制各种税收计划编制方法的操作软件，并赋予各综合因素或各编制方法以不同比例的权数再加以调整，得出切实可行的非指令性税收计划。采用“GDP税收负担率法”编制税收计划代表了税收计划编制方法改革的方向，它一方面可以客观地反映各地区经济税收总体规模，消除各地经济发展不平衡给确定税收计划带来的差异，另一方面可以结合各地经济发展现状，起到公平地区间、企业间的税收负担，增强税收宏观调控力度的作用，使税收计划在执行过程中出现差异时有地方可查，提高税收征管质量和水平，与依法治税也达到最大限度的吻合。

（三）进一步加强与财政预算编制的结合 。各级政府在编制财政预算方案时，应充分考虑税务部门编制的税收计划。一是应当以纳税能力估算后的税收计划为基础，而不应该以地方财政支出的需求或人为的主观意志为依据，以免脱离实际，与依法治税原则相背离。二是为防止经济、政策、价格等一些重大变化对收入产生影响，建议预留预算预备费。这样一旦税源发生重大变化，难以完成税收计划时，可以以依法治税为前提调减税收计划，同时削减预备费。如果税收计划完成好，财政出现盈余，则可以适当追加预备费，以便合理安排其他支出。这就既保证了税收计划的正确性，又不会影响财政预算正确执行。三是建议国家以法律法规的形式明确规定税收计划的制定权限是上级税务机关，上级税务机关在征询地方政府意见、建议的基础上编制下级税收计划，税收计划一旦分配下达，地方政府不得脱离地方税源实际另行追加计划。

（四）进一步完善税收征管工作考核制度。对税务部门来说，在任何情况下，依法征税、严格执行和落实税收政策，都是税收工作的第一选择。执行政策是根本，计划完成情况是政策执行的客观结果。因此，必须强化对政策执行情况的考核、对税源管理、纳税评估等组织收入基础工作的考核，克服过去“一俊遮百丑”，只重视计划任务、不重视税源税基全过程监控的现象。这样税务机关的工作中心将围绕提高征管质量水平，在抓漏征漏管、抓申报管理、抓税款入库、抓案件查处、抓重点税源管理等方面狠下功夫。同时要进一步完善各级政府的纯净考核指标，把经济增长的质量和效益放在更加突出的位置，把地方财政收入质量放在更加突出的位置，改变一些地方不顾本地区、本单位实际，片面追求财政收入总量的高指标、高增长，人为做大收入规模的做法。