关于我省企业节能减排效益合理内部化，促进“两型社会”建设的建议

九三学社湖南省委

发布时间：2012-05-22

从2007年12月长株潭城市群获批全国“两型社会”综合配套改革试验区至今，我省在全国率先形成节能减排考核评价、行业标准、用能标准和设计规范等系统管理的体制机制，积极探索排污权、碳排放权有偿使用和交易试点，取得了明显成效。当前，节能减排工作已进入深水区，加快建立节能减排长效机制迫在眉睫。推进节能减排工作主要有两种模式，一种是政府推动型，另一种是市场推动型。目前采用政府推动型节能减排模式，只是一种不得已而为之的选择，将来应当更加借重市场机制来推动节能减排。

一、加快市场推动型节能减排体系建设是节能减排形势发展的需要

湖南虽是全国“两型社会”试点区域和示范基地，且高度重视节能环保，但高耗能企业仍占全省规模工业企业的60％，整体能耗利用效率只有33％，单位资源产出水平只相当于发达国家10％左右。节能环保问题依然十分严峻。

（一）初始资源的低价格和耗能排污的低成本导致环境污染。企业生产过程中排放废弃物，给他人和周围环境造成伤害和污染，企业虽从经济活动中受益，却将排污行为造成的治理成本转嫁给社会和他人。企业生产过程中的能源消耗浪费也存在类似情况。目前，我省初始资源利用率和市场价格偏低，对资源消耗没有形成足够的成本压力，企业节约资源和循环利用资源与废弃物的动力相对不足。污染者所承担的成本远小于社会承担的成本，仅受自身成本约束的污染者终将会使环境污染超出环境的耐受值，也使经济主体忽视节能减排即不愿意在节能减排方面投资。

（二）节能减排的高成本阻碍企业提供社会所需的节能减排。企业节能减排可增进全社会福利，使社会全体成员受益，但该企业既难以阻止又无法对受益群体的受益程度进行调节，受益群体可自由地享受节能减排的外部效益，而无须支付任何费用。在市场经济条件下，对于开展节能减排的企业来说，动力来源应该是节能减排产生的经济利益，而非环境效益和社会效益。当前，企业节能减排的固定资产投资和运行成本高，财务效益低，价格竞争力弱，开展节能减排的企业的利益难以得到有效保障。如污水再用的成本为2-3元/吨，凡是取用新鲜水的价格低于这个价格的地区都没有污水再用的经济效益。以节能减排为目标而循环利用废弃物不具有经济上的比较优势。对于这些企业来说，通过节能减排，为社会带来了环境效益，但很可能只具有很低的回报，甚至是负的经济效益。实施节能减排的企业所获得的利益小于社会的收益，仅受自身利益激励的企业不会有足够的动力去提供社会所需要的节能减排。

当前采用的政府推动型节能减排模式在淘汰落后生产能力，强力推进结构节能减排方面起到很好的作用；但这种模式比市场推动模式更加耗费财政资源，在执行过程中存在变相达标风险，且不可持续，如为了达到节能目标而强行临时性拉闸限电，为了达到减排目标而强行临时性停产等；众多不可知的政策因素可能会阻碍节能减排目标的实现，这就需要市场的力量来推动节能减排。

二、建设市场推动型节能减排体系的理论依据和基本原则

企业节能减排积极性不高的市场原因是节能减排的外部性。建设市场推动型节能减排体系的理论依据就是节能减排外部性的内化。外部性是指生产者、消费者的活动对其他生产者、消费者产生正面或负面的影响。其中，具有正面影响的称为正外部性，具有负面影响的称为负外部性。企业耗能排污具有很强的负外部性，如污染环境、危害人身健康、转移生产成本等；而节能减排却具有很强的正外部性，如改善环境、吸引投资和宜居、城市经营利润升值等。由于决策单位在做出行为决策时，总是基于自身利益的考量，而在有外部性时，决策单位的利益与社会利益之间出现了偏差，其结果必将是社会利益的损失。如果要求企业对节能减排进行有效的实施，则需要其增加企业成本投入，而这部分成本应得到合理补偿，让外部性内化，即让造成外部性的一方承担对他人所产生的外部成本或外部效益，把外部成本转化为内部成本，把外部效益转化为内部效益，激励企业节能减排。节能减排外部性内化的主要途径有：碳交易、排污权交易、绿色信贷、排污收费、环境税、脱硫补贴、经济补偿等。在众多途径中，经济补偿的重要性显得尤为突出，较好地解决了环境资源消费中的“搭便车”问题，以及节能减排投资者合理回报问题。

建设市场推动型节能减排体系应遵循的基本原则就是节能减排外部性的合理内化。由于外部性很多是难以内化的，只能部分内化，因此外部性合理内化的关键是内化标准的确定，该标准包括外部性内化绝对值和相对值（内化比率）。第一、节能减排外部性合理内化标准的确定，就是要立足完成阶段性节能减排目标，更着眼于长远的态度，来兑现政府向国内外做出的承诺。第二、节能减排外部性合理内化标准的确定，就是要给企业预留合理的利润空间，让企业觉得做节能减排与其生产主导产品一样均有利润可赚，甚至更有利可图。如果外部性内化标准达不到盈利预期，现有的生产经营者会放弃对节能减排的投入，节能减排也会丧失对潜在资本的吸引力。通过提高初始资源价格和污染物排放成本，降低废弃物再生利用成本和节能减排的市场开发交易成本，使利用初始资源和生产过程污染排放较为严重的产品变得相对昂贵，而采取节能减排企业的产品变得相对便宜，从而提高节能减排的比较效益。第三、节能减排外部性内化相对比率的确定应以市场推动型节能减排开始时可适当高一点为宜，以吸引更多的企业去做；而节能减排外部性内化绝对值的确定应以随经济社会的发展，物价水平的提高而逐步提高为宜。政府应按确定的外部性内化标准对企业发展节能减排给予一定补偿和支持。例如，对从事废弃物再生资源化的活动给予减免税优惠，对资源节约使用和废弃物循环利用技术的研究与开发给予财务上的支持、提供融资条件优惠和土地利用优惠等措施，以降低废弃物再生资源化的成本，提高再生资源的价格比较优势，使得循环利用资源和保护环境有利可图，使企业和个人对环境保护的外部效益内化。将这些外部性合理内化之后，决策单位的企业收益率将等于社会收益率，进而其行为必将与社会利益一致，诸如环境污染等与社会利益相背的行为将受到控制，环境问题终将有望得到解决。

三、加快市场推动型节能减排体系建设的具体建议

1、尽快明确政府和市场在节能减排上的作用。节能减排具有显著的外部性，单靠政府干预和单靠市场机制都不能真正解决外部性问题，只有两者结合才会效果显著，在节能减排由政府推动型为主要模式向市场推动型为主要模式的转变过程中，尽快明确政府和市场各自的作用具有重要意义。那些应由政府履行的职能，政府要努力去做，并且做好。特别是对于排污这类公共产品，政府不仅只是监督者，而应该帮助企业进行产业升级，最终实现产业结构调整和可持续发展，并积极将节能减排培育成产业与交易市场。那些应由市场解决的问题，政府就坚决不要去碰，如能源价格，它应该通过市场化的定价机制和科学的能源补贴促进企业和个人自觉、积极地投身节能事业。政府应帮助测算国内外各个产业平均、先进的能耗基准值，依此确定谁是高耗能企业，然后对其征收惩罚性的倍增电价。这样，也可以提高市场运作效率、降低政府对价格管制的行政支出和提高税金的使用效率。

2、加快完善节能减排补偿机制。加快出台系统而完备的经济补偿制度，以提高民间力量参与节能减排的积极性，吸引社会资金投资节能减排。政府可通过提高能源税和污染物排放税费、受益者付费、社会捐助和发行彩票等途径筹集节能减排外部效益补偿专项基金。通过合理经济补偿，有效激励外部性的制造者以修改自己的生产行为。为防止经济补偿的低运作效率、易产生寻租现象而导致公平和效率同时丧失，政府宜从保护全体社会成员公共利益和降低管理成本的角度出发，采用以下补贴形式：第一、政府免费为节能减排企业提供信息咨询、技术培训、管理咨询、服务指导等方面的支持，减低企业发展节能减排的技术和市场信息搜索成本，增加政府财政对节能减排投入，让利益驱动企业实施节能减排的自觉性和积极性；第二、政府免费为企业提供国际合作指导，引导企业广泛利用国际技术经济资源和经验实施节能减排；第三、继续扩大和增加节能环保技术、装备、产品、服务、资源循环利用补贴范围和补贴比率。

3、加快完善节能减排税收政策。认清节能减排的外部特性，制定合理的税收品种与税率，全面改革资源税，研究开征环境税，用征收环境税的方式管理污染物排放，让高排放企业付出高昂的代价，使企业自觉节能或自愿承担倒闭的沉没成本而退出高耗能高排放产业，正确考核和计量节能减排价值，促进节能减排。面向节能环保产业的财政政策制定的主要方向，继续落实和完善已经出台的有关节能环保、资源利用、新能源发展等方面的税收优惠政策。推进重点节能工程，加强政府采购中的循环再生产品的比重。根据目前的《企业所得税条例》规定，从事节能环保企业可以得到“三免三减半”，即第一年至第三年可免交企业所得税，第四年至第六年减半征收的优惠的基础上，还可考虑所得税再减，以达到通过税收来调节节能减排的规模和速度。

4、加快强化社会需求侧的引导。节能减排是全民性的事业，而不只是政府与企业的事情。节能减排外部性内化，需要全社会民众的积极参与。政府采取免费认证和赋予标识的方法，为节能减排产品进行公益宣传，提高节能减排产品的社会公信力，降低企业的市场开发费用，节省消费者的市场搜索成本。政府通过绿色采购、同等条件下市场准入优先等政策，在政府采购中优先选择节能减排产品，降低节能减排产品的市场准入门槛，使其比较容易进入市场，并逐步提高其市场份额。引导绿色消费，要在城乡居民当中大力倡导节约意识，反对铺张浪费，减少使用塑料袋等一次性产品，抵制过度包装，鼓励使用节能节水的认证产品、环境标志产品和再生利用产品。进一步健全重点用能产品能效标准体系，修订用能产品强制性能效标准。逐步实行峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价制度，鼓励电力用户合理调整用电负荷。

5、加快搭建完善节能减排相关平台。首要的是要加快确立节能减排外部效益财产权。外部性问题本质就是产权问题，一旦产权被设置，外部性就内化了。鉴于此，可考虑增设节能减排外部效益财产权。然后界定谁拥有此项权利，单独核算，并立法保障。节能减排外部效益财产权界定的方式可分为两种：一是国家以法规或条例的方式增设节能减排外部效益财产权，清楚地界定产权并将其赋予企业，维持这项产权的交易顺畅，保障产权的持有，即政府（基金会）作为社会公众的代理人支付给企业一笔节能减排外部效益的基金；二是以契约合同和证券化方式明晰节能减排外部效益产权关系，使节能减排企业索取由于外部正效应为其他企业和社会成员带来的收益，从而使其内化。另外，还要加快全面布局设点搭建节能减排产权交易平台，如碳交易平台、排放权交易平台等，一旦节能减排外部效益财产权确定，这些交易平台也就能真正发挥应有的作用。

6、加快建立完善节能减排监管机制和其它制度。要进一步加大力度，进行跟踪督察，并着手建立和完善长效监管机制，加大对节能减排活动、节能减排设施建设和运行的监管力度。继续加大对节能环保产业的信贷支持力度，鼓励企业融资上市，最大限度降低节能减排的经济和环境成本。按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，大力推进生态环境的有偿使用制度。