《中华人民共和国食品安全法》执法过程中存在的问题及对策

九三学社怀化市委

发布时间：2011-05-23

《中华人民共和国食品安全法》自2009年6月1日颁布实施以来，为确保群众的食品安全起到了积极的推动作用。为找准《中华人民共和国食品安全法》在我市执行中存在的问题，近段时间，怀化市人大、九三学社怀化市委组成执法检查组对全市相关单位就该法的执行情况进行了执法检查，发现存在一些问题，现对问题进行分析，并提出建议。

一、存在问题

（一）相关企业和群众食品安全意识淡薄。在检查中发现，由于《食品安全法》颁布时间不长，人们对新的法律法规理解与认识不足，一些经营户对《食品安全法》中所规定的的义务没有强烈的意识；部分食品生产经营者对食品安全工作重视不足，工作的具体措施少、力度弱，从业人员的素质普遍不高。抽查部分企业的健康证时还存在不规范的现象。在座谈时了解到，群众特别是农村消费者食品安全、自我维权意识还非常淡薄，一些群众买了不合格或过期变质的食品，往往是自认倒霉或者扔掉，没有主动向相关部门举报维权。在执法过程中，由于相关法律的不配套，对法律的宣传也存在含含糊糊的方式，由此在执法处罚上给一些经营者造成处罚不当的错觉，在执法过程中不是主动地配合管理，总是被动地接受管理或者回避。

（二）食品安全监管难度大。一是违规经营多。一方面无证经营问题突出。食品生产经营实行许可制度，但在调查中发现，鹤城区沿河路、老街坊因氵舞水河改造和城中村改造问题，工商部门已暂停对两地食品流通经营申请许可，但两地仍有部分门面在无证经营。河西商贸城等一些食品批发市场部分经营户因房产证办理的纠纷问题，在没有取得行政许可的情况下，无证经营食品批发。另一方面过期食品多。从我们抽查的食品经营户发现，经营的过期食品较多，市三医院门口佳乐超市摆放柜台上的“伍子醉”槟榔过期、2袋包装水果篮西瓜霉烂，洪江市岩垅乡天利超市摆放柜台上的“口味王”槟榔过期、“晓岚村”蜜枣过期，好优多超市“大众旺”法式饼过期，鹤城区黄金坳镇一超市（疑似无证经营，无证、无名字，据经营户说证照在年审）摆放柜台上的“今贝”花生奶过期、汇源真鲜粒过期。第三小经营户、小摊贩、小作坊监管难。我市食品经营户“散、多、小”的问题较为突出，有品牌、上规模的经营户少。据统计全市共有24377户食品经营户，90%以上都是小经营户，小经营户往往食品安全意识差、经营条件简陋，又大多处在城乡结合部和广大乡镇农村，监管难度非常大。对小摊贩、小作坊的监管，目前法律法规还没有具体的规定，互相扯皮、互相推诿的现象比较突出。从调查来看，一些小吃店、熟食店还是监管盲区，特别是一些前店后厂式的面包糕点加工，状况令人担忧。市三医院门口“星期五”蛋糕店，制作的面包糕点没有标明保质期。

（三）食品安全管理存在诸多问题。一是监管力量严重不足。食品生产经营的形式多样、数量庞大，以现有执法力量进行全面监管有较大困难，特别是对小规模的食品生产经营者，难以保证监管的全面覆盖。二是各监管环节之间的衔接不力。主要是对一些既有生产行为又有经营行为的食品生产经营者在监督管理上如何具体分工和操作，相关的监管职能部门还未形成统一认识，造成有的出现多头管理，有的又无人管理，监管衔接出现空档。目前食品安全还存在监管未到位的情况。检查组检查城东市场了解该市场管理部门负责日常管理，如工商部门未进驻市场开展巡查，检查工作由市场管理部门发现农残超标问题，才通知工商部门来处理。还有，所到市场中，发现经营户用工程机油桶涂料桶盛笋子、豆腐、酸菜食品，经查，该桶含有剧毒，严禁盛装水和其他食品。基地上，随处可见农药包装残留的塑料薄膜，我们从中检起几个包装袋，发现其中名称为莴苣膨大嫩又长生物肥料，能促进生长，但不宜过量使用。另外，新田秀才6号包装上未有农药登记证号，农药生产许可证号  批准文件号属三无农药。三是食品安全责任人没有落实到位。在检查中发现一方面责任不清。相当部分的食品生产经营者对法律规定的第一责任人的责任不清楚、不了解，或者了解的不全面。另一方面责任落实不到位。食品安全管理制度、从业人员健康管理制度等法律规定的企业自律制度不健全，一些企业没有配备食品安全管理人员，有的从业人员未取得健康证，一些企业采购食品未严格执行索证、索票制度。第三是操作不规范。特别是食品的贮存不符合规范要求，食品包装上的标识与实际不符，打开包装的食品没有规范的标识等。四是不合格食品、过期食品和变质食品的处理情况无据可查。我们查阅了辰溪县快速检测记录，2010年7月1日至20日，连续抽检四户干红辣椒经营户，四户干红辣椒经营户全部加苏丹红四号，而处理方式是要求自行下架，但是否下架，如何销毁无据可查。四是保健品的监管无法可依。《食品安全法》颁布实施后，各省应该结合本省实际出台相关的规定，但是目前相关实施办法和《保健食品管理条例》等配套法规尚未出台，保健食品的经营许可、日常监管和对违法行为的查处无法律依据。如根据《湖南省2010年保健食品安全整顿工作实施方案》要求，我市组织了各县（市、区）食品药品监督管理部门开展了保健食品专项整治工作，由于《保健食品管理条例》尚未出台，无执法依据，具体的管理工作操作难度大，使专项整治工作的效果受到很大影响。四是监管存在盲区。《食品安全法》对生产加工、流通领域及餐饮服务的概念没有清晰的界定，造成了一定程度上的重复执法和执法空白。在迎丰片区检查小餐馆时发现，太平桥一家生产加工面点包子的小作坊就是监管的盲区。按照法律规定，该小作坊直接在店面内加工后出售，没有服务场所，属于是生产环节，但又在临街的门面直接销售，也属于流通环节，由于没有界定，造成职责不清、责任主体不明，该店没有工商执照、没有经营许可证等，出现监管上的盲点和空档。还比如街上卖的山泉水、米酒、卤菜、蛋糕等小作坊的食品安全，到底由谁来监管，目前还是盲区。四是常态监管少。从调查来看，食品安全监管长效机制缺乏，被动式、应付式的“运动战”搞得多，日常监管的“常规战”搞得少，特别是乡镇这一块由于人员少、经费缺，日常监管更是薄弱环节。如洪江市黔城工商所8名工作人员，要管周边四个乡镇的食品安全，1个月难到乡镇去检查一次，乡镇食品安全协管员大多又是兼职，受执法权限、检测手段所限，也是有心无力，从查阅洪江市岩垅乡协管员监管台帐来看，平均1个季度到各经营户去抽查一次，形式也仅局限于看一看、问一问，起不到实质性的监管作用。五是违法案件查处力度小。近年来，食品生产经营问题层出不穷，但从调查来看，工商部门查处的违法案件少，处罚力度小。2010年市工商局办理食品安全行政处罚案件59件，洪江市30件，鹤城区19件。从洪江市抽查的4起因经营过期食品行政处罚案中，有3起处2000元罚款，有1起处2985元罚款，根据《食品安全法》的规定，涉案价值不足2000元的，可以处2000元以上5万元以下的罚款，从这几起案子的处理来看，在处罚额度上有避重就轻之嫌，很难达到应有的惩诫效果，有损食品安全执法的威慑力。

（四）机构改革职能未调整到位。一方面职能未调整到位的问题。按照《食品安全法》的规定，食品的生产由质量监督部门管理，食品的流通由工商行政管理，餐饮服务活动由食品药品监督管理部门实施监督管理,卫生行政部门承担食品安全综合协调职能；但《食品安全法》实施近两年来，由于机构改革职能未调整到位，相关职能局履行职责带来了很大困难。目前，食品药品监督管理局作为餐饮服务、保健食品和化妆品的监管职能部门，但日常监督和行政许可的现场审查等工作仍由市卫生监督所履行。另一方面还存在市本级与鹤城区职责不清问题。市本级卫生、工商、质监、药监、商务、农业等部门与鹤城区对应部门在食品安全监管上职责不清，“责、权、利”不统一，“事权”和“财权”不统一，存在“做事的没有钱，有钱的不做事”的现象。

（五）经费未纳入财政预算。按照《食品安全法》规定，相关职能部门的监管经费要纳入各级财政预算，但目前没有落实到位。例如食品药品监督管理部门负责餐饮服务食品安全抽检工作，并依法购买抽取的样品，并不得收取检验费和其他任何费用。由于经费未落实，相关职能部门缺少执法车辆和必要的装备，工作比较被动。

（六）检验设备缺乏。《食品安全法》对有关部门的监管职能进行了调整，对监管工作提出了新的更高的要求，有些监管领域和内容过去从未接触过，现有人员配备、业务能力、技术条件、装备水平等于全面履行新的职能要求相比差距较大。在检查中各个职能部门都反映，我市目前检验检测设备缺乏。对地沟油、生猪“瘦肉精”、蔬菜农药残留无法检测。如果需要检测，样品必须送到省有关部门检测，检测时间长、费用高，增加了食品安全监管难度。

二、几点建议

（一）要进一步强化学习宣传。一是政府及相关职能部门要采取多种形式，充分运用广播、电视、报刊等新闻媒体，广泛深入宣传食品安全法律法规，切实增强全社会的食品安全法律意识。二是行政执法人员要从思想上高度重视食品安全法的学习，严格按照该法办理食品安全行政案件。三是要在人民群众中广泛普及食品安全法规知识，提高全民的食品安全防范意识，学会运用法律维护自己的合法权益。

（二）要建立长效监管机制。一是建立例会制度。要进一步强化食品安全的监管职责，建立定期例会制度，定期听取各部门食品安全监管工作汇报，形成各部门各负其责，联动快速，齐抓共管的工作格局。二是完善工作网络。进一步完善市、县、乡、村四级食品安全监管网络，形成横向到边、纵向到底的工作网络。三是加强基础保障。要提高食品安全监管部门经费保障水平，配备专业人员，加强人员培训，提升监管手段，提高监管水平。

（三）要加大执法力度。要加大对食品安全违法案件的查处力度，在法律法规规定的范围内，对违法生产经营食品行为，坚持从重从严从快处罚。要加强对学校周边、医院周边、城乡结合部、广大农村食品安全的监管力度。对小摊贩、小作坊的监管，市人民政府在省里没有出台具体规定之前，要明确工商、质监、药监等部门的职责，加大监管力度。并建议市人大常委会向省人大常委会建议尽快立法予以明确各部门的监管职责。

（四）确保经费的投入。依照《食品安全法》的有关规定，将有关职能部门履行食品安全职能工作经费纳入财政预算，配备日常监督检查必要的车辆和装备，以保有力开展餐饮服务、保健食品、化妆品等日常监管工作。各级财政要加大对重大食品安全隐患治理和食品安全检验检测设施建设的经费投入，要将食品安全执法人员的基本工资和执法工作经费依法纳入财政预算，确保行政执法工作的顺利开展。建议整合农业、工商、质量监督、卫监、食品药品监督的技术检测设备和力量，财政加大扶持力度，要高标准建立检测中心。市人民政府要认真调查研究，对全市涉及食品安全的检测机构要科学规划，进行有效的资源整合，打破条块分割，各自为政的局面。各级政府要抢抓机遇，积极向上争取项目资金支持，同时加大本级财政经费投入力度，尽快建立完善高标准、有资质的新鲜农产品、家禽水产品、深加工包装食品等检测机构。

（五）加快机构改革的步伐。依照《食品安全法》和机构改革的有关规定，建议尽快将市食品药品监督管理局承担的食品安全综合协调职责移交给市卫生局，把市卫生监督所从事餐饮服务、保健食品和化妆品监管工作职能划给市食品药品监督管理局。进一步加强食品药品安全执法队伍建设，调整充实监管人员，解决执法力量不足的问题。核定市食品化妆品监督机构的编制，并配备相应人员，以确保履行好《食品安全法》对化妆品监督的职责。

（六）出台相关法律法规。依照《食品安全法》，建议我省应尽快出台《保健食品管理条例》、《化妆品管理条例》和《食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动管理办法》，以保切实履行好部门职责。建议根据我市的实际，探索出台相关的规定和办法。

（七）加强重点监管。对学校食堂，宾馆、超市加大监管力度，开展好肉类、餐饮、食品加工等专项整治行动。采取明察暗访、突击检查的方式，加大集中整治力度，依法从严监管，加强各部门之间的协调于衔接，定期开展督促检查，及时解决工作中遇到的新情况、新问题，确保食品安全和人民群众生命健康。