省管县体制改革对湘潭中心城市不宜“一刀切”

九三学社湘潭市委

发布时间：2011-01-20

2005年6月，国务院总理温家宝在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。党的十七届三中全会公报《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次提出，有条件的地方可依法探索省直接管理县的体制，扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。国家的方针政策都预示着，政府改革已从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。在这一大的行政改革背景下，省委省政府科学决策，积极探索和创新建立省直管县模式，于2005年9月1日下发《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于扩大县(市)经济管理权限的通知》(湘办发)［2005］18号)，对全省88个县市进行扩权，并对全省的经济强县赋予省辖市的经济管理权利。由此拉开了我省强县扩权，实行省直管县改革的序幕。

实践证明，这一重大改革，不仅减少了行政层级，降低了行政成本，提高了行政效率，而且有力地促进了县域经济的较快发展和整体实力的不断增强。对省委省政府的这一英明决策，我们表示坚决拥护和赞同。但是，在省直管县的体制改革中，我们也应当尊重历史，创新市制，培育和支持中心城市的发展，将地级中心城市进一步做大做强，充分发挥它们的辐射和带动作用。可见，在省管县体制改革过程中，既要贯彻落实省委省政府关于省直管县体制改革的精神，又要综合考虑各中心城市的实际情况和湖南新型城市化规划对各地级市区的城市发展所提出的目标要求，予以区别对待，而不要搞“一刀切”。以我们湘潭为例：湘潭市行政区划由于历史的原因，曾多次进行调整，由1970年代的1市（湘潭市）和7县（湘潭县、浏阳、醴陵、攸县、茶陵、酃县、湘乡）到1983年2月8日，国务院批准撤销湘潭地区，所属的浏阳县划归长沙市；攸县、茶陵、酃县、醴陵4县划归株洲市；湘潭、湘乡2县划归湘潭市管辖。至今，湘潭辖区面积不断减小，仅5015平方公里，位列全省倒数第一，只相当于一个浏阳县级市的面积。其中韶山市辖区面积，只有210平方公里，仅相当于省内一个大型乡镇的面积。可见，实行省管县体制后，虽然对发展县域经济，能起到积极的推动作用，但同时也对湘潭这一中心城市在发展体制上尤其是在发展的空间上，形成了很大的制约。实践证明，辖区面积过于狭小，势必导致投资、行政管理的不经济，影响甚至制约湘潭(韶山)的可持续、快速发展。这种体制上的问题和发展空间问题如果不加以解决，势必给湘潭未来的发展造成严重的困难，甚至拖长株潭城市群“两型社会”建设的“后腿”。为此，我们建议：

1、调整行政区划。省委、省政府在长株潭城市群“两型社会”顶层设计中，已经将湘潭全市域纳入了“两型社会”建设试验区，并将湘潭市区、韶山市全域和湘乡市、湘潭县部分乡镇都纳入了核心区。为确保湘潭中心城市的发展，并通过中心城市建设带动周边乡镇，实现城乡统筹发展，根据“两型社会”建设规划的各组团区域布局、功能定位、现实基础和发展要求，建议尽快对湘潭行政区划进行调整。具体建议：一是拓展湘潭市区的发展空间。将湘潭县、湘乡市、韶山市调整为市辖区，为未来湘潭市的发展留出必要的空间。同时将湘潭县所属姜畲、响塘等乡镇调整至雨湖区，将天易示范区、九华示范区作为新的城市区，将梅林桥镇划入天易区；将高新区与岳塘区实施区政合一，进行统一规划、统一开发、统一建设、统一管理，并将人权、事权、财权集中。考虑昭山示范区作为长株潭绿心，应以生态旅游、商务会展、文化创意等现代服务业为主，可作为开发与保护并重的新区来规划建设。二是拓展韶山的发展空间。将湘潭县的云湖桥镇、湘乡市年的龙洞乡、白田镇、金石镇以及雨湖区的楠竹山镇划归韶山，使韶山的面积达到500平方公里、人口达到30万左右的规模。

2、改革韶山现行管理体制。多年来，不少人大代表和政协委员呼吁，要对目前的韶山管理局与韶山市建管分离的管理体制进行改革。我们认为目前韶山这一两种管理体制并行的模式，存在较多的弊端，不仅制约了韶山的发展，而且与“强县扩权”精神相悖，必须进行改革。在“革命圣地”的管理上，井冈山、延安等地已经摸索出了成功的经验。我们建议，从长远看，最好是推动韶山管理局与韶山市合并，用市场的办法解决目前存在的弊端。例如，在韶山大景区推行“一票制”，成立环保车队，负责韶山核心景区的运营，实行管理局、韶山市、营运企业按比例分成等等。这既有利于市场发展，也有利于生态环保。

3、明确省、市、县的职责权限。实行省直管县体制，必须明确省、市、县的职责权限。到目前为止，我国对省、市、县的职责权限的划分并不是很明确。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，从而造成管理的混乱和低效率。因此，实行省直管县体制，应科学合理地明确各级政府的职责，特别是要明确划分省、市(地)、县的职责权限，并赋予各级政府相对独立的、专门的权限，使它们“在履行自己各自的职责时具有各自的权利、责任和方式，上下级政府间不能互相干预”。

4、维护现存的地级市的利益。实行省县直管必须遵循经济发展的客观规律和市场化的必然进程，应该进一步强化而不是削弱现存地级市的经济地位。实行省县直管体制真正需要削弱的是市对县不恰当的行政干预和财力的过度集中，理顺市县之间的关系，在经济联系上赋予县更大的选择权，真正做到以市场为导向。因此，我们建议在省县直管体制改革过程中，要努力协调好中心城市的扩张与县域经济发展的关系，在县与中心城市之间建立起一种新型的竞争——合作——分工的关系，使城市和区域共生共荣，相互依托，合作发展。同时，还要注意在推进过程中，不能一蹴而就，而要逐步推进，并根据实际情况不断进行新的调整。