正确发挥地级市财政的协同监管作用，平稳推进“省直管县”改革

九三学社怀化市委    丁金平

发布时间：2010-08-11

这次“省直管县”改革，准备之充分是历次改革所没有的，从2004年开始，省委省政府就非常重视，成立了专门的工作小组部署财政体制改革，历时六年。对于减少财政管理层级，提高政府运行效率，推动政府职能转变；对于加速扩大县域发展自主权，培育形成新的经济增长点，加快推动城乡一体化进程，对于推动完善分税制财政体制，理顺政府间财政分配关系，解决公共财政体系建设所面临的一些深层次问题，具有十分重要的意义，但是在当前的行政管理体制下，行政省直管县和相应的区划变更工作毕竟会有一个过程，因此，合理进行地市级财政职能定位，正确发挥地市级财政协同监管作用，确保改革平稳有序地推进。

一、改革可能会遇到“监管不到位”的问题

1、省级管理战线拉长，有效监管难度加大

根据管理学原理，一级部门管理幅度是有客观限制的，超过限度就会受到影响。我国行政管理幅度以1:50比较合适， 而湖南省这次改革其所辖县数79个。虽然现代通信技术、交通状况今非昔比，但技术的支持仅是外部条件，管理的复杂性更多体现在内部协调上。直面众多的县级单位，必将给省级带来一系列显现或隐性的管理问题。如果处理不好，将会出现“鞭长莫及”和“天高皇帝远”的状况，对县级财政的监管力度会大大削弱。

2、地级市财政协助监管缺乏，难以发挥有效作用

按照目前湖南省省直管县后，统一实行省对县分配，指标、资金、结算、报表直达；市与县在财政管理上相互独立，这样调动了县级政府的积极性，也使的地级市财政失去了监管的支点，但其可能受“小宏观”的限制，在投资方向、结构组合、资源分配等方面不尽合理，易发生低水平重复建设、滥用资金等情况。而在地级市的虚化和省级政府尚未具备全面把握所属县域经济能力的情况下，各县出于自利考虑，很可能相互之间产生较为激烈的市场分割和县域竞争，从而背离了省区“大宏观”的目标，造成资源的浪费。

3、市、县政府间事权和支出责任划分不清，地方财政关系增添新的矛盾

由于行政体制维持现有状态，事权管理依然维持目前的管理方式，不可避免会新增一些矛盾。比如：地级市政府仍将承担区域内经济社会事业发展的管理协调职责，对于民生项目、公共安全及环境保护等涉及全局的工作，要在全市范围内进行统筹，但又不能参与省直管县的税收分成，使得财权与事权、支出责任不相匹配。“省管县”的实质是对地方利益的重新调整。最大的变化是，处于矛盾核心的两个主体—市财政和县财政，由“父子关系”变为“竞争对手”。出于“自利”角度，地位平行的市、县在公共财政范畴内将会陷入博弈论的“囚徒困境”：地级市财政利用自身的优势，一同竞争获取省里的财政资源。具有理性的各区域利益主体选择使自身利益最大化的行为，会导致区域或社会整体的无效率。在原来“市管县”体制下，为实现整体发展目标，这个问题可以通过上级对下级的行政力量实施纵向或横向的协调来解决。而在“省管县”框架下，省级财政要在管理幅度骤增为原来的5—10倍的背景下，协调市县，统筹发展，这将是难度颇大的挑战。

二、财政“省直管县”改革需对地市级财政职能进行合理定位

根据此次湖南省“省直管县”文件精神，在扩充县级财政职能，增强其自主权的同时，对于其地市级财政职能实行“有增有减”的调整，为地级市的发展留足了空间，继续发挥其中心城市的带动和辐射作用，对地级市财政职能进行合理定位，用六个字进行概括说明：支持、服务、监管。

支持：就是财政“省直管县”后，在财力分配调节上，一段时间内在辖区内以均等化为目标，力所能及的给予财力薄弱的县级和重点领域给予倾斜，根据全市发展的特定目标，实施方向性、结构性的财税支持，继续履行统筹区域发展的主要责任。

服务：就是财政“省直管县”后，地级市收入分配调节职能大大弱化，但是指导服务职能却大大增强，因此，需要地级市财政协助省级财政建立科学的省对县考核指标体系，准确评价县级财政运行情况。比如：在基本支出上，不同区县的成本差异；项目支出方面，在选点规划、专家团队管理等都具有明显的优势。要配合省财政做好相关服务工作。

监管：就是财政“省直管县”改革初期，虽然市与县在财政管理上相互独立，但地级市仍可以获得省里授权的情况下，协助进行有效监管，弥补管理空白和漏洞。充分发挥地市级财政协同监管作用，促进提高财政资金的使用效率。等行政管理体制调整，实行真正的市县分治后，地级市财政对县级财政的监管职能正式退出。

三、对“省直管县”财政体制改革的几点建议

财政“省直管县”改革的最终目的是为了压缩管理层级，推动行政管理扁平化，其改革成果最终需要通过行政体制改革来进行背书和巩固。但是行政“省直管县”和相应的区划调整会有一个过程，在当前行政管理框架下，推进财政体制“省直管县”避免两种倾向：一是防止过早排斥地市级财政的作用，出现新的监管缺位和管理空白；二是防止过分强调地市级财政的作用，使得改革不彻底、不到位；因此，正确发挥地级市财政的协同监管作用。从以下几个方面入手，圆满完成“省直管县”财政体制改革：

1、坚持因地制宜。稳慎推进

中央财政提出2012年前完成“省直管县”改革，已经充分考虑这一改革的复杂性和渐进性，避免了“一刀切”，当前阶段湖南省结合本省的实情，根据本地的地理分布、经济发展水平、技术水平等多种情况，出台“1+8”相关配套政策与改革一并执行，主要包括：一是调整省对市、县的“两税”返还比例；二是加大对困难地区的支持力度；三是建立收入增长的激励机制；四是鼓励市州继续对县市给与支持，省财政将对支持县市较大的市州给与奖励。对于怀化这个后发展地区，有些县市可实行“省管资金分配、市里协同监管“的模式，发挥中心城市作用，促进次区域中心城市的发展，加快推进城乡一体化，根据发展的需要，未来可以考虑撤县设区，加速城市化建设的进程。

2、理顺省、市、县三者的财政关系，促进改革协调发展

一是省要帮助所辖市认清形势，适应改革要求，准确定位市级发展目标和方向，发展本级的同时履行好带动县域经济发展的职能。同时，财政困难的市要加大扶持力度，对财政体制过渡期间市对县的财政投入要给与适当的补偿。二是省对县要克服惧难心理，热情服务县级财政，对所辖县(市)因地制宜地制定支持政策，分类管理，促进县域经济的快速发展。三是针对管理幅度过大的省区，为防止对县的监管客观缺位，可通过建章立制给市级财政赋权，代省财政负责非资金分配及运行领域的工作。同时，要辅以对市、县财政的考核、激励制度，调动双方在“市指导县”机制运行过程中的积极性，巩固改革的成果。

3、借鉴国外经验，尽快完善转移支付制度

在县财政并入省财政之后，湖南省93个县纳入财政省直管县，但县和县之间发展极不平衡，因此在省级范围内建立起规范的地方财政转移支付就非常重要。这可以使得县域的强县扩权在一个相对公平的状态下推进，而不是强县越强、弱县越弱。一是要科学计算标准财力和标准支出，在标准制定上要尽量满足支出需要，兼顾增长因素;二是要改变目前转移支付的具体方式，取消配套做法，建立激励和制约机制;三是借鉴德国等国的成熟经验，做好转移支付法律、法规的细化和完善工作，堵塞现有漏洞，使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。

4、加强地市级财政监督管理，明确各级财政平衡责任

对于需要市级财政协助进行评审、考核的日常管理业务，则由省级财政明确授权给地级市财政，在事前、事中和事后相应环节协助进行监管，制定具体指标建立绩效考核系统，加强对地方尤其是县级财政体系运行状况的监督管理。同时，要加快辖区财政责任机制的建立步伐，使上级财政在发展自身的同时，同样注重下级财政的平衡运转;不仅着眼于本级财政建设，还会全力解决县乡财政问题，统筹协调辖区内横向和纵向的财政平衡，从而确保“省直管县”改革的现实意义

5、及时推进其他相关配套政策的改革

财政“省直管县”改革单兵突进，难以调和财政管理权和行政管理权之间的矛盾，单纯的财政管理方式将难保证改革成果延续，需要以财政改革为突破口，及时综合推进相关配套改革，推动行政区划调整，促进城乡经济融合；推动行政管理体制改革，促进政府职能转变，确保“省直管县”改革达到预期效果。