关于长株潭区域行政体制改革的建议

九三学社湘潭市委  周 游

发布时间：2009-11-09

“两型社会” 建设归根结底是一个调整人与自然和人与人利益关系的社会问题。两个关系处理好了，环境必定是友好的，资源的节约便会顺理成章。因此，作为调整关系的行政体制必须创新，“两型社会” 建设必须有推进社会平衡、和谐、友好的政体和机制。否则，将会导致动力缺失和行为失范，“两型社会”的秩序无法形成，地区之间、部门之间、产业之间、企业之间和人与人之间的关系无法协调，既会严重影响“两型社会”建设的系列创新，又会大大影响“两型社会”建设的成果的合理与公平的分配，且二者之间相互牵制，最终必将会导致“两型社会”建设的曲折，甚至失败。可见，体制创新对“两型社会”的建设是起决定性作用的。长株潭“两型社会”建设的体制创新主要应包括：

一、要重建长株潭区域行政体制

作为两型社会试点区域要实现人文环境的友好，必须赋予区域内中心和次中心平等发展的权力。这就需要在这一区域率先打破由中心城市管理次中心城市和农村的行政管理模式。率先在这一区域形成由区域自治，省直管县域的新体制。

具体来说，宜重新整合长株潭区划，即按就近原则和长株潭各中心城市发展规模需要，将临近三市的县域部分划归相邻的中心城市管理，将临近三市的县域其余部分划到新的次中心城市。重新打造并提升新的韶山城区、浏阳城区、宁乡城区、醴陵城区、湘乡城区五个次中心城。形成由省直辖三个中心城市和五个次中心城市的行政管理新格局。这样的考虑源于：

1、是区域继续发展的客观需要：

长期以来长株潭地区所形成的由市辖县的行政管理模式，加之“重工轻农、重城轻乡”观念的存在，已导致市级政府偏重城市发展而淡化或难于顾及县域经济发展，尤其是难于顾及到农村的发展。因此，不重建长株潭区域行政体制，实行省直管县域的体制，不减少了政府层级，就避免不了多层次行政对市场的干预和市场竞争关系的扭曲而产生的人为资源浪费；便发挥不了县域发展经济的自主积极性；也发挥不了省级市场化水平和市场竞争的有效性；更形成不了区域之间平等、协商与合作的关系；也不利于由省统筹有效分配和利用各种公共资源；将削弱县级政府主动挖掘自身潜力发展县域经济的能力。

同时，若继续沿袭三市辖县的行政管理模式，便仍旧走不出优先发展长株潭中心城区，而淡化或忽视周边地区发展的发展误区。因此，不打破市辖县的行政管理体制，就造就不了区域全面、均衡发展的两型社会。

2、是长株潭三市自身发展的需要：

长株潭三市中心城区，作为“两型社会”改革的中心，面对新的机遇、全新的课题，以及城市自身发展的特殊性，必须拥有相对专一的城市职能型政府，去解决自身发展过程中的问题。三市地域相对集中，自身的继续扩大规模发展存在较大压力和诸多需要创新和解决的问题，很难再顾及县域的发展。同时三市也存在需要依托周边发展来实现部分功能向周边有机扩散的客观需要。

3、是加快县域社会发展的需要：

县域通过改革开展以来近三十年的发展，已具备了扩大发展的潜力；与之相依的乡镇更有依赖局部中心城区来幅射、带动区域发展的强烈愿望和要求；资源相对丰富、生活相对富裕的长株潭地区，大量从第一产业分流出来的剩余劳动力正舍弃着一份闲适，离乡别井，在它乡的发展里寻找生活的尴尬。剩余劳动力在希冀县域的发展，县域在呼唤一个能自主而全能的政体，依托两型社会试点的历史机遇，使县域能获得全面提升和发展。笔者认为是否能带动长株潭区域的全面、均衡、可持续发展，建立能自主而全能的政体，不只是县域发展在呼唤，更是两型社会试点需要达到的目的。

4、是开展“两型社会”试点的需要：

“两型社会”建设的目标是要促进全社会的均衡和可持续发展。两型社会建设需要两型的政体。中心城市作为相对单一的社会有其独特的发展规律，而与之相依的周边县域同样有其独特的发展规律。这就要求我们的试点不能局限于“金三角”中心城市，也不能局限于某一县域。要将中心城市与其相互依托的周边县域作为一个有机联系的整体，开展综合试点。面对全新的课题，很显然市级行政不宜担当也很难担当好既试点中心城市又顾及好县域次中心城市试点的重任，需要赋予县域更大的行政权力，并加大省政府对区域综合试点工作的直接协调和指导。

5、是“两型社会”建设特性所决定：

“两型社会”建设中的环境友好除要求人与自然和谐外，也包含人与社会环境的和谐。而社会的和谐必然促进社会公平。要让承担着一定社会发展责任的县域能在平等的规则下，人人享有同等的机遇和权利，以达到最终资源分配上的公平和社会的全面发展。而且县域“两型社会”形成后的管理也要求有更大自主权的行政机制，能全面而自主的维持和谋划局域的持续和谐发展，有效的开展对外协调和沟通。因此，没有全能和自主的体制；没有强有力的调度、监督和约束机制都是难于做到的。省直管县域便是最好的选择。

6、是推进省管县所必需的探索：

2009年的中央“一号文件”明确提出：稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县的体制。

作为湖南来说，一些地方存在的“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”现象，地市成了资金、项目和信息的“肠梗阻”，地市级党政机构人员臃肿、人浮于事，在各种行政审批行政许可上吃拿卡要；在行政执法权上与区县一级基层部门争权夺利的现象已十分普遍，严重影响湖南的经济发展环境。全面稳步推进省直接管理县的体制已成为发展的必然。要做到稳步推进，充分利用长株潭两型社会建设试点的历史机遇，大胆开展省直接管理县的体制改革探索便是最佳选择。

二、要调整行政管理机构

行政机构决定政策方向，其职能的划分反映国家政策的走向。在长株潭“两型社会”建设试点的过程中，很明显存在政策的调整和一些需要优先解决和重点突破的地方，而且现有行政管理体制的构架与推进“两型社会”建设的要求还存在差距。因此，有必要对一些机构进行调整，使其行政职能的划分与“两型社会”建设相适应；使之更有利于“两型社会”发展政策的实施。

三、要建立“服务型功能” 政府

服务型政府是一种全新的职能政府模式，它应该是无行政等级的，以便于区域自我管理和平行沟通。“服务”两字反映出从全能政府走向有限政府。这意味着“政府替代市场”发挥资源配置作用的经济发展模式将结束。

服务型政府发挥的应是“经济促进性作用”，主要体现在：首先，制定“秩序规则”，维持一个公平、公开、公正的市场竞争秩序；其次，制定“过程规则”，在市场失灵或竞争失灵时采取与市场一致的过程政策，目的在于最低限度地介入经济过程；在于为市场公平、公开、公正的竞争打通道路；并有效监督区域的社会发展不偏离“两型社会”的发展轨道。

四、要改革现有基层政府组织

要建立服务型政府，必须赋予其新的功能，必须对基层政府组织进行改革，让县域基层政权组织首先进行政经二维功能内部重建；再过渡到政经职能分离；最后达到两大职能独立完善发展：走政务职能公务化，经济职能市场化、公司化的道路。   

五、要淡化行政等级强化行政职能

两型的社会需要两型的政府，只有做到区域内由省直管的新行政区，能处于同一层面的行政平台上，区域内才会有真正的公平发展和平等合作，区域发展的环境才会友好。事实上，过去市辖县的机制所派生的等级观念的存在，正在形成体制门槛，阻碍新的局部区域间的合作。因此，必须借鉴区域内大小企业平等共处、相互合作的模式，淡化区域内新的行政区的等级概念。赋予中心行政区和次中心行政区同等的地位，并强化它们的区域管理职能，引导它们开展相互沟通和平等合作。