浅议人民政协的协商民主

九三学社长沙市委    王剑平

发布时间：2009-10-16

摘  要：人民政协是中国特色社会主义的协商民主形式，它是当前合法的有序政治参与的主要途径，运作过程中必须坚持中国共产党的领导，并表现出明显的民主集中制原则的特征。人民政协的协商民主实践面临的困境表现为：缺乏系统的理论支持和指导；缺乏法制保障；缺乏有效的反馈与监督机制；社会条件还未完全成熟。推进人民政协的协商民主对策建议是：强调协商民主理论与协商民主实践的交互作用，探索有助于建设我国政治文明的协商民主机制；完善监督与反馈机制，确保协商结果的有效性；建立健全相关法律法规，为人民政协的协商民主实践提供可靠的法制保障；正确处理协商主体之间的关系，使协商民主的实践获得一个良好的社会政治环境。

关键词：协商民主；人民政协

“作为民主治理形式的协商民主在本质上以公民利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而做出得到普遍认同的决策” [1]。协商民主要求在民主治理与决策的过程中，政治共同体成员应以公共利益为价值取向，在公共理性的指导下，以平等自由的身份通过理性说服的方式来讨论、辨别和审视各种决策理由和方案。从而来修正各种方案的不足（包括改变自己原有的选择偏好），进而达成对某一议题的共识，取得一致的行动意见，实现共同体公共利益的最大化和决策及治理过程的民主化。

协商民主成为人们探讨民主实现方式的新视角，这与我国民主政治发展道路存在着某种程度的契合。中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》第一次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。这就将协商民主作为社会主义民主的一种主要形式给予了肯定，同时将人民政协这种民主形式明确界定为协商民主，这对于我们进一步实践协商民主将具有重大而深远的意义。

一、人民政协协商民主的中国特色

人民政协是中国共产党根据马克思主义的民主、政党和统一战线理论同中国具体实践相结合而创造的组织与制度，在中国表现出强大的生命力。

1、人民政协这一协商民主形式是当前合法的有序政治参与的主要途径。我国宪法规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。在中国共产党领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以政协为组织形式，就国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商。其主要形式有：一是通过政协全体委员会议、常务委员会会议、主席会议等会议形式；二是通过委员提案、政协全体会议或常务委员会或主席会议的建议案、大会发言、反映社情民意等书面意见的形式；三是政协组织委员对有关部门进行民主评议、委员视察或政协委员以个人名义参加党委和政府有关部门组织的调查和检查等活动的形式。这说明人民政协这一民主形式是一些具有一定代表性的公民组织和公民直接参与的协商民主，它不仅合乎法律规定，而且是得到统治者和公民的广泛认同。

2、人民政协的协商民主存在着中心权威的主导——必须坚持中国共产党的领导。人民政协组织和制度的形成和发展，是中国近现代历史发展的必然选择。坚持中国共产党对人民政协工作的领导，既符合历史，又适合国情。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，人民政协工作必须坚持的原则是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持中国共产党的领导，坚持在宪法和法律范围内开展工作，坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领、基本经验，坚持团结和民主两大主题，坚持科学发展观、把促进发展作为人民政协履行职能的第一要务，坚持把实现和维护最广大人民的根本利益作为人民政协工作的出发点和落脚点。中国共产党是我国唯一合法的执政党，各民主党派与各社会团体组织及个人可以通过多种渠道和形式来参政，这就是我国目前的现实政体，“是一种既有结构的多元性、又有核心的一元性的特点和优势的民主形态”。[2] 这是我国目前的现实国情使然，也是人民政协协商民主建设得以进行的重要政治基础。执政党在人民政协中表现出的主导作用，体现了人民政协的协商民主是具有中国特色的“一核多元”特征的协商民主。

3、人民政协的协商民主表现出明显的民主集中制原则的特征。民主集中制原则是我国政治生活的基本原则之一，它在人民政协的协商民主实践过程中也一样得到了充分体现。政协在组织和实施政治协商过程中广开言路，集思广益，进行广泛的酝酿、沟通与商讨，考虑不同阶层和社会群体的利益诉求，在决策时充分吸收各方意见和建议，表现出充分发扬民主的特征。同时，一些关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下通过政协进行广泛协商达成了共识，体现了民主与集中的统一。

二、人民政协的协商民主实践的困境

人民政协的协商民主实践在目前面临诸多困境，协商民主的作用还没有得到充分有效的体现。

1、缺乏系统的理论支持和指导。列宁曾经说过：“没有革命的理论就没有革命的实践”，同样，人民政协的协商民主实践也需要有系统的理论指导。可以这样认为，协商民主的政治实践对我们来说并不是一件新事物，但就目前而言，理论上对它的研究却并不多。有时，一些新兴的事务，很容易由于在理论认识上分歧太多，导致出现一些失误或问题而受到质疑，甚至被否定。由于其缺乏系统而有力的理论支持和指导，因而在实践中，进一步推进协商民主难免会碰到一些困难。

2、缺乏法制保障。当前，政协章程是政协的根本大法，人民政协的工作尚未通过法律予以规范，协商的制度化、程序化和规范化建设有待进一步加强。中共中央分别下发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对协商民主作了一些原则性的规定。但由于各省市根据意见精神制定的实施意见，有些规定还过于模糊、笼统，缺乏可操作性。同时，已有的协商民主的制度规定相对缺乏“刚性”，“柔性”特征比较明显。这样往往出现实际工作和政治活动中有章不循、执行不力或监督不力的尴尬局面，大大影响了协商民主政治实践的规范化进程。

3、缺乏有效的反馈与监督机制。协商结果的形式化使协商民主的应有作用难以有效发挥。尽管当前一些单位会就一些社会反映强烈的问题的决策结果以及实施情况向社会主动反馈，并接受社会监督。但这种反馈和监督一般都只是这些单位的主动承诺，还没有形成常态化的强制性的制度规范。由于缺乏具体的制度保障，在协商过程中和协商之后，一般都很难就协商结果及其落实情况得到及时反馈，也很难主动地进行有效的监督。

4、社会条件还未完全成熟。由界别组成是人民政协组织的显著特色，政协委员作为本界别的优秀分子或代表人物被推选到政协来，都是本界别参与民主政治的代言人。但由于目前，我国民众自发的社会组织还不发达，社会的组织化程度还不高，大部分民众的政治参与意识和民主权利意识还很淡薄，公民社会还未完全发育成熟。因而在实际履行职能的过程中，一些委员往往缺乏这种“代言人”的意识，缺少与本界别成员的联系与沟通，缺乏对问题的调查、研究和协商，因而在参与协商过程中没有发挥应有的作用。这些社会现实都使得我国目前人民政协的协商民主实践难以很好的开展起来，削弱了协商民主的社会效应。

三、推进人民政协的协商民主的对策

在我们这样一个缺乏民主传统的国度，特别是在目前以行政权力主导社会的现实环境下，在推行协商民主还需要从多方面着手。

1、强调协商民主理论与协商民主实践的交互作用，探索有助于建设我国政治文明的协商民主机制。在改革开放已30年的当今中国，社会结构和面貌都已发生了天翻地覆的变化，这种变化当然要求在国家政治生活当中得到有效反映和回应。而在我国“一核多元”的政治格局中，更多地依赖协商民主来回应这些社会多样性与复杂化问题无疑是一种可行的选择。但当前，我国的协商民主理论研究还处于起步阶段，适应中国国情和具有中国特色的协商民主理论体系还没有建立。因此，时代的发展要求我们加快协商民主理论中国化的步伐，特别是在协商民主的制度机制构建、实现公共协商的外部条件要素、党和政府如何进一步推进协商民主实践、政治改革与协商民主的关系、坚持共产党的领导与协商民主的关系、适应我国不同情况的协商民主模式等各个方面加强理论研究，并积极地创造性地运用这一理论指导民主实践。

2、完善监督与反馈机制，确保协商结果的有效性。要努力构建一个有协商、有反馈、有监督、有实效的协商民主运行机制。注重反馈效果是提高协商质量、激发委员更好地履行协商职能的积极性的一个重要措施。要加强政协协商的有效性，建立和健全中共和政府领导出席各种政协协商会议的制度。要让有关领导当面听到政协委员的意见，能够当场答复的事情应现场解决，不能现场解决的，要建立反馈监督机制跟踪解决。达成一致的协商的结果一旦公布，就要由有关部门和单位实施，并启动相关的监督机制，促使协商意见转化成决策成果，特别是要采取制度措施加大民主监督的约束力度。要把党政司法机关对政协提出的协商意见和建议的重视、采纳和落实情况适时地纳入单位目标管理考核，纳入对单位领导班子考核，纳入对单位主要负责人政绩考核，以此来提高政协协商的严肃性和约束力。

3、建立健全相关法律法规，为人民政协的协商民主实践提供可靠的法制保障。启动《人民政协法》的立法工作。推进协商关系的法制化。我国的人民政协制度经过60年的运行和实践，已经得到了广大人民群众的认同与支持，也积累了丰富的经验。把实践证明行之有效的好经验好做法上升为制度规范，通过法律的形式予以明确和固化，使人民政协这一协商民主形式更加有制可依、有规可守、有序可循，无疑对于推进我国协商民主制度的规范化建设有着重要意义。要把协商真正纳入决策程序，重大问题在决策前和决策执行中都要进行协商。要进一步完善协商的程序，科学确定协商的内容，协商的议题要提前通知有关各方，并提供相关材料，并为有关各方就协商议题进行调查研究、了解情况、收集意见提供条件，进一步丰富和创新政协协商的方式和形式。

4、正确处理协商主体之间的关系，使协商民主的实践获得一个良好的社会政治环境。一方面要实现“一党领导”与“多党合作”的辨证统一。中共和各民主党派是政协最重要的参加单位。“一党领导”就是坚持中国共产党的领导，坚持党对国家政治原则、政治方向和重大方针政策的领导，坚持马克思主义与中国实际的结合和创新。这是我国协商民主发展的首要前提和根本保证。“多党合作”就是要进一步完善和发展我国的多党合作与政治协商制度，不断地丰富和拓展多党合作的内容和形式，应继承中华文化中悠久的“和合文化”传统的精华，学习和借鉴人类政治文明的有益成果，同时绝不照搬西方民主模式，始终坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。两者辨证统一的实质就是要善于通过广泛深入的协商和讨论，使中国共产党的正确主张成为各民主党派、社会各界的共识。

另一方面要促成政治协商与社会协商的有机结合。政治协商是通过政协组织开展的一种有组织的规范有序的合法政治活动。而社会协商则更多地表现为普通民众为了获得和维护自身的具体政治经济利益而进行的一些自发的社会政治活动，常态下，一般是通过对话、谈判、联谊等形式来达到沟通情况、消除误会、彼此让步、实现公正的官民互动过程。社会协商是政治协商前沿，社会协商的普遍存在，是公民社会成熟的重要标志。人们通过社会协商学习民主，社会协商的过程就是培育公民精神的过程。两者有机结合的真谛所在，就是要“推动政协各界别的有效组织化，加强其与民间组织的制度化联系”[3]，从而实现通过社会协商提高政治协商的水平，扩大政协自身在公民社会中的影响和作用，为进一步推进协商民主提供更有利的社会条件，打下良好的政治基础。