论我国人民政协性质的渊源与发展

九三学社长沙市委   邓立新

发布时间：2009-10-16

内容摘要：

本文以人民政协的性质为思考核心，从中国现代史的特征出发探讨了中国人民政治协商会议出现的必然性，并回顾了从《中国人民政治协商会议组织法》到《中国人民政治协商会议章程》以及多次的修正中有关人民政协性质的表述，探讨了其共性与差异，最后，联系2004年《中国人民政治协商会议章程修正案》修订的有关情况，对人民政协的性质从组织、机构、发扬社会主义民主的重要形式以及作用等方面作了较系统的阐述。

人民政协，是中国人民政治协商会议的简称，是由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成的政治组织。人民政协成立60周年以来，在广大代表同心同德、通力合作的基础上，为协调社会关系，化解大小矛盾，在推进祖国和平统一方面做了大量有益的工作；在深入调查，广泛组织讨论的基础上，为反映民意，积极出谋划策，提出了许多富有建设性的意见与建议，并及时纠正了社会主义现代化建设过程中的一些不足，极大地促进了我国社会主义事业的全面发展、蓬勃发展。

在人民政协成立60周年之际，我们简要回顾政协的历史，全面而深入地认识政协的性质，对于创新政协工作的思路与方法，改进政协工作，不断开创政协工作的新局面具有非常重要的意义。

一、人民政协的出现是历史必然，中国人民智慧的结晶

性质就是事物的本质，即事物本身所具有的与他事物不同的特征。那么，要深入探讨人民政协的性质就必须清楚人民政协是在什么形势下为着什么目的而成立的，并弄清楚该组织的成员及相互关系。简要回顾历史，有益于我们进一步清楚地认识人民政协这种组织出现的历史必然性。

我们认为，人民政协是新民主主义思想的有机组成部分，是新民主主义革命胜利的产物。早在1921年，中国共产党在新民主主义革命纲领中就提出，要团结全国各革命阶级为实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福而奋斗。在抗日战争和解放战争时期，相继成立的各民主党派，他们的社会基础是民族资产阶级、城市小资产阶级以及同这些阶级相联系的知识分子和其他爱国分子，有着反帝、爱国、民主的政治要求，是中国社会的进步力量。而中国共产党在领导新民主主义革命走向胜利的伟大斗争中，确立了在中国各种革命力量中的领导核心地位。为此，1939年12月，毛泽东在《中国革命和中国共产党》一文中明确指出：“中国无产阶级应该懂得：他们自己虽然是一个最有觉悟性和最有组织性的阶级，但是如果单凭自己一个阶级的力量，是不能胜利的。而要胜利，他们就必须在各种不同的情形下，团结一切可能的革命阶级和阶层，组织革命的统一战线。”进一步明确了建立革命统一战线的必要性。

1943至1944年，随着国际反法西斯战争的节节胜利以及国民党一党专政愈加腐败、战争连连受挫，中国共产党顺应历史潮流，向全国人民提出了成立“联合政府”的政治主张。1944年９月，林伯渠代表共产党在国民参政会上正式提出废除国民党一党专政，建立由各抗日党派、各抗日军队、各地方政府、各抗日民众团体组成的民主联合政府。随后，共产党又以书面形式向国民党当局提出成立民主联合政府的方案。中国共产党关于成立“联合政府”的主张，在国内外引起强烈的反响。1945年４月，毛泽东在党的七大的主报告《论联合政府》中，对中国共产党成立民主联合政府的政治主张作了系统全面的阐释。成立“民主联合政府”的提出，极大地提高了全国人民的民主抗日热情，更广泛地团结争取了民主党派和民主人士，以及国内外各种同情和支持中国抗战、希望中国民主进步的力量。各民主党派、各界民主人士纷纷集会和发表文章，表示赞同和支持共产党的主张。

1947年12月，毛泽东在《目前形势和我们的任务》报告中，进一步指出：“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。不但如此，这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。” 这是当时中国社会两头小中间大的历史条件所决定的，中国革命既有必要也有可能建立最广泛的革命统一战线。无产阶级只占人口的少数，最广大的人民是农民、小资产阶级和民族资产阶级。中国的民族革命和民主革命，符合最广大人民的利益，也为他们所拥护。但是，反革命力量的强大，官僚资产阶级同无产阶级对农民、小资产阶级和民族资产阶级的争夺，又使革命统一战线的建立不能不经历长期的艰苦的斗争过程。在这个过程中，中国共产党始终坚持对农民的领导，紧紧地依靠和团结广大农民，这就为坚持无产阶级在统一战线中的领导权提供了根本的保证。

随着全国解放的迅速推进，1948年4月，中国共产党提出召开新政治协商会议，（这是为了同1946年 1月召开的旧政协会议相区别）成立民主联合政府的主张，得到各民主党派和无党派人士热烈响应。在筹备新政协的过程中，毛泽东又先后发表了《将革命进行到底》、《关于时局的声明》、《在中国共产党第七届中央委员会第二次会议上的报告》、《论人民民主专政》等一系列重要文章，明确回答了新中国将实行什么样的制度以及民主党派和民主人士的前途等问题。这些思想为人民政协的建立提供了重要的理论根据。

1949年9月，终于迎来了中国人民政治协商会议的胜利召开，它标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立，标志着人民政协作为统一战线组织的正式诞生。由此可见，人民政协的诞生是现代中国革命历史发展的必然结果，是中国人民智慧的选择。

二、人民政协的性质在历史发展中不断完善

1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议组织法》，它规定了人民政协的性质：

中国人民政治协商会议（以下简称中国人民政协）为全中国人民民主统一战线的组织，旨在经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族，共同努力，实行新民主主义，反对帝国主义、封建主义及官僚资本主义，推翻国民党的反动统治，肃清公开的及暗藏的反革命残余力量，医治战争创伤，恢复并发展人民的经济事业及文化教育事业，巩固国防，并联合世界上以平等待我之民族及国家，以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。

明确规定了人民政协的基本性质，是“全中国人民民主统一战线的组织”。由于情况特殊，当时的人民政协还代行了人大职权，这是中国共产党在探索新中国自己的民主道路。人民政协第一届全体会议代表全国人民的意志，宣告了中华人民共和国中央人民政府的成立；通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举产生了中国人民政治协商会议第一届全国委员会。人民政协是人民革命成功后成立新政府所必需的政权形式。尽管人民政协不是民选的，但它本身的合法性来自于革命的事实及代表来源的广泛性，由此合法性产生了新中国政府的合法性。然而，由于它毕竟不是民选的，所以也只能是起着临时国家权力机关的作用。随着国家形势的变化，人民政协代行的人大职权也发生变化，并最终结束了自己的历史使命。

1954年9月第一届全国人大通过了《中华人民共和国宪法》后，同年12月召开了政协第二届全国委员会第一次会议，制定了《中国人民政治协商会议章程》，宣告：共同纲领已经为宪法所代替；人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束；但是“中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。正如宪法序言中所说，‘今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。’”

这是人民政协本质的回归，从临时国家权力机关转变为政治性人民团体，它将作为统一战线的组织继续长期存在并发挥作用。从1955年起到1966年“文革”开始，各级政协都在在团结各族人民和各界爱国力量，发挥人民民主，活跃国家政治和社会生活，以及调动一切积极因素为国家建设服务等方面发挥了十分重要的作用。1959年始政协就与全国人大同时召集，说明它的政治作用仍然得到人民的肯定。

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确指出：

在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。

1982年12月11日中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》明确规定：

第一，“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织。” 我国的爱国统一战线是在长期的革命和建设进程中形成和发展起来的。在新的历史时期，爱国统一战线仍然是中国人民团结战斗、建设祖国和统一祖国的一个重要“法宝”，它将更加巩固，更加发展。所以，在总纲中对人民政协的统一战线组织的性质作了明确的规定。

第二，中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存，互相监督”，“肝胆相照，荣辱与共”的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。这里应该强调的是，政协章程对于人民政协性质的规定同宪法修改草案序言中的有关阐述是完全一致的。关于人民政协的性质、地位和作用在国家的根本大法中得到明文规定，这还是第一次。这对于我国的统一战线和人民政协的工作都具有重要的指导意义和深远的影响。

1994年，对《中国人民政治协商会议章程》作了修正，主要变化在于：

1、总纲第一自然段后，增加一个自然段，即“中华人民共和国宪法规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，是我国社会主义政治体制的一大特色和优势，在社会主义革命和建设进程中发挥着重要作用。人民政协是实现这一制度的重要组织。

2、总纲原第二自然段在规定人民政协是爱国统一战线组织之后，增加“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，进一步明确了人民政协的性质及其在国家政治生活中的地位和作用，有利于社会主义民主政治的建设和政协工作的发展。

2000年3月11日中国人民政治协商会议第九届全国委员会第三次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》，没有对人民政协性质的表述有所变更。

2004年年3月12日中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议通过了《中国人民政治协商会议章程修正案》修订)，重要表述如下：

中国人民在长期的革命和建设进程中，结成了由中国共产党领导的，有各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的，由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线。
　　中华人民共和国宪法规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。
　　中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。……

性质表述的主要变化在于：

章程总纲第三自然段“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”后增加“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。”把关于人民政协性质的三句话合并表述，有利于完整把握人民政协的性质，正确认识人民政协的重要政治地位，发挥人民政协在社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设中的重要作用。

三、关于人民政协性质的深入理解

根据以上介绍，我们清楚地看到关于人民政协的性质表述越来越清楚、越来越深刻全面。

1、人民政协是中国人民爱国统一战线的组织。这是在任何一个时期都不变的。它是组织的组织，具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性。在“大团结，大统一，囊括一切代表人物”方针下，尽最大可能地把各党派团体、各族各界的代表人物吸收进来，达到团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素的目的，并在共同政治基础上“求同存异”。正如毛泽东同志在1954年12月召开的政协第二届全国委员会的部分党内外人士座谈会上所指出的：“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其它爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的。它的成员是各民主党派、团体推出的代表。”从而，把人民政协是中国共产党领导的统一战线组织和党派特征确定了下来。党的十一届三中全会以后，邓小平同志也强调了人民政协组织存在的必要性，主持修订了政协章程。江泽民同志、胡锦涛同志也十分关心重视统一战线和人民政协工作，把统一战线各方面的力量和智慧都凝聚到经济建设这一中心上来，保持了安定团结的政治局面，促进了改革开放和社会主义现代化建设，推进了社会主义民主政治建设。

2、人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。宪法规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”中国共产党领导的多党合作和政治协商制度就靠人民政协来实现。可见，人民政协具有党派合作性。人民政协以党派团体为基础组成，各民主党派可以以政党名义在政协发表意见，提出提案，开展参政议政的各种活动。人民政协作为重要机构在共产党的领导下，根据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，积极促进中国各党派间的团结合作。

3、人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士协商国家大事，对国家机关及其工作人员的工作提出意见和批评，这是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。人民政协作为一种基本政治制度，是发展社会主义民主，广大人民进行政治协商及对中国共产党及国家机关进行民主监督的一种重要形式。人民政协要为参加政协的单位和委员政治协商、民主监督、参政议政构建舞台、拓展渠道，让全体委员有序参与国家事务管理，及时反映社情民意，充分发表意见，促进党委、政府决策的民主化、科学化，体现人民当家作主，充分发挥在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明中的重要作用。不过也应认识到，人民政协本质上是一种人民团体，其活动不具有公共权力的性质，不具有全国人大那种对国家机关的决定、检查、质询和罢免等强制性监督功能，所以，它所进行的民主监督只具备说服性，不享有立法权。尽管人民政协所进行的政治协商和民主监督不具有法律性，但是，并非无足轻重，关键就在于其政治性。如果政协提出的建议、意见得不到重视，政协的协商和监督活动得不到保障，国家的政治生活也就在一个方面呈现出不正常的状况，甚至我国在国际上的形象和与周边国家及地区的关系也会受到影响。

4、人民政协实现了中国共产党领导下的民主联合执政。如前所述，毛泽东早就论述了要建立“民主联合政府”，通过“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，就实现了此目的。中国共产党是中国社会主义建设事业的领导党和执政党，这是毫无疑义的，也是符合宪法精神和宪法规定的。但是，不能把中国共产党说成是中国政治舞台上唯一的执政党。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，赋予了共产党作为“领导党”的内容，即领导全国人民（包括领导民主党派和无党派人士）的执政党；而民主党派是“参政党”，即参与执政的党，决不是“在野党”。只有全面建立中国共产党领导下的民主联合政府，才能真正体现中国共产党领导下多党合作制度的本质意义，才能真正体现新时期统一战线所具有的空前广泛性和包容性，才能真正体现中国共产党是一个民主的党、进步的党、开放的党，一个与时俱进、执政为民、天下为公的党，才能永葆中国共产党的青春和祖国的青春，人民的青春。

当前，科学发展观的提出，更为人民政协事业指明了方向，加快发展、科学发展是人心所向。人民政协要紧紧围绕加快发展科学发展进行政治协商、民主监督和参政议政，充分发挥其固有性质，以不断增强统一战线的凝聚力、影响力，为促进社会主义事业的发展和实现中华民族的伟大复兴作出新的贡献。