“3+5”新型城市群建设及产业发展对策研究(一)

湖南省各民主党派省委、省工商联和无党派人士参政议政联合调研课题组

发布时间：2007-12-20

内容提要

为了深入贯彻党的十七大精神、实施富民强省的“3+5”城市群发展战略，加快推进长株潭城市群“两型”国家综合配套改革实验区建设，本文提出，应该以科学发展观为指导，以区域经济发展规律为依据，立足于现有基础，借鉴发达和先进地区成功经验，从功能分区入手，明确城市功能定位和产业发展方向，走“立足‘两新’、建设‘两型’、强一连二、以三带五、聚焦核心、错位发展”的新型城市化建设和产业发展道路，把“3+5”城市群打造成功能互补的高新产业聚集区、布局合理的新型城市连绵区、设施完备的现代商贸物流区、生态良好的国际化旅游区、环境优美的综合生态区、社会和谐的人性化宜居区。围绕这一战略目标，提出体制、机制、市场、行政、规划、项目等建设的建议。

党的十七大提出，要以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。我省第九次党代会所提出“3+5”城市群发展战略，正是对这一国家战略的超前部署。这一部署是在吸取国内外城市群发展经验与传承我省“一点一线”战略的基础上，贯彻落实科学发展观，发挥比较优势，实现又好又快发展，以应对中部崛起的新的战略抉择，标志着我省经济社会的发展目标、发展模式、发展路径和政策措施将发生深刻的变化。为了进一步贯彻落实党的十七大精神和我省第九次党代会精神，践行科学发展观，我们必须立足城市组团和以城带乡, 实施好“3+5”新型城市群发展战略，走资源节约、环境友好、社会和谐的可持续发展之路。为此，我省各民主党派省委、省工商联和无党派人士就《“3+5”新型城市群建设与产业发展对策》这一课题组成了联合调研组，进行了为期9个月的调查研究，现就调研成果和对策建议分四个方面报告如下：

    一、我省“3+5”新型城市群建设与产业发展现实基础与主要问题

（一）现实基础

“3+5”城市群的国土面积近10万平方公里，到2006年底，人口4000多万，经济总量占全省的75.3%，一般预算收入占全省的61.3%。其中长株潭分别占全省的39.1%和38.5%（见附表1）。总体上看，当前我省推进“3+5”城市群建设与发展的基础已经具备，城市群建设的总体架构基本形成。

一是城市化发展进入快车道，形成了“一点一轴二带”城镇布局。“一点”即长株潭，到2006年底，长株潭三市的城镇人口662.3万人，占全省城镇人口的25.3%，城市化率达到51%，高出全省平均水平12.3个百分点。“一轴”即沿107国道呈南北向的城镇发展轴，北达岳阳，南抵郴州，主要城市空间距离平均不足70公里；“二带”即沿320国道和湘黔铁路以及沿长张、长吉高速公路的呈东西向的城镇带。通过“一点一轴二带”，串联了全省20个主要城市，其中“3+5”城市群约占70％。

二是依托基础设施的建设与发展，形成了城市群圈层发展架构。以起于长沙的高速公路为主的城际交通网已初步完备，8个城市水陆空交通通达性明显改善，基本形成了以长沙为中心的一个半小时经济圈。南北向的京广铁路、武广客运专线、洛湛铁路、京珠高速公路和即将建设的二广高速公路，以及纵贯南北的107、106、207三条国道，东西向的浙赣铁路、湘黔铁路、上瑞高速公路以及横穿东西的319、320国道；湘江从衡阳、湘潭、株洲、长沙到岳阳的千吨级航道通江达海；长沙黄花国际机场已经成为中部地区最繁忙的空港，成为城市群最重要的交通枢纽之一。从经济社会发展基础和城市的区位看，已经初步形成城市群发展的圈层结构，有首位城市长沙，有核心区长株潭城市，有次级区岳、常、益、娄、衡等城市。

三是产业聚集度比较高，整体竞争力不断增强。工业方面，“双百”工程项目在“3＋5”城市群有92项，其中工程技改项目达60项，2007年预期投资达到315亿元。区域内已形成先进制造、高新材料、电子信息、生物医药等主要产业聚集，其中工程机械、轨道交通、有色冶金、汽车零配件等在市场份额和技术创新上具有一定的国际竞争力。农业方面，“3+5”城市群区域是我省的主要粮食、棉花、油料、生猪、茶叶、水产等农产品生产基地和原料加工供应基地，农业产业化龙头企业和农业服务、农业旅游等产业比较集中。服务业方面，全省各地区之间旅游的整合形成了大旅游格局，“3+5”城市群区域涵盖生态、人文、红色主题旅游精华，树立了湖南旅游的品牌形象。区域内文化产业发展势头日盛，以媒体、新闻出版、动漫、文学为标志的文化产业在国内异军突起，已经成为湖南最具发展潜力的产业之一。

四是长株潭一体化加速推进，进入到实质性操作阶段。从规划看，长株潭核心规划和产业、生态、旅游、文化发展等一体化规划得以完善，出台了《长株潭城市群区域规划条例》，长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区获国家批准;从实践看，长株潭三市在交通同价、电力同网、信息同享、金融同城、环保同治方面进入实质性操作阶段；文化、旅游、人才市场趋向一体化融合，建立了长株潭三市行政协调机制，长株潭三市建立了市长论坛。2007年12月经国务院批准长株潭城市群为国家资源节约型、环境友好型社会建设综合改革实验区，长株潭城市群发展迎来了历史性重大机遇。借鉴长株潭一体化经验，“3+5”城市群城市开始行政层面的接触，2007年4月在长沙举办了首次“3+5”城市市长论坛，各城市领导人尤其是5个周边城市，对城市群发展有热情和迫切愿望，大家对发展城市群取得了许多共识。

五是城市建设体制与管理体制改革取得重大进展。我省积极探索在户籍管理制度、城市与农村土地使用制度、住房制度以及取消各种城市福利补贴等改革，这些制度变革都从不同方面影响或推动了城市化发展。同时，各城市都在积极推进城市治理模式的创新。转变政府职能，注重社会建设，各地从城市和农村的就业、就医、就学等民生问题着手，加大投入力度，不断改善城乡的生产生活条件，省政府继续推行8件实事施政措施，各级政府也逐渐向提供公共产品、维持市场秩序、承担改革成本，建设公共服务型政府转变。

（二）主要问题

一是中心城市的竞争力不强。“3+5”城市群的圈内面积、人口、经济规模、通勤距离与郑州（1+8）城市群、武汉（1+8）城市群大致相当。据2006年《中国城市竞争力报告》指出，我国城市群综合竞争力排名顺序是长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、徐州城市群、武汉城市群、成渝城市群、长株潭城市群、哈尔滨城市群、关中城市群、长春城市群、合肥城市群。中部地区中原城市群综合竞争力排在第7，武汉城市群排在第9。长株潭、合肥则分别排名第11和15，但中部城市群整体竞争力与东部差距较大，竞争力较弱。与东部国际化程度较高、在区域有一定聚集和辐射作用的城市相比，我省长株潭城市的首位度不够。较早提出长株潭一体化发展的湖南，在培育城市向心力和融城力度方面，逐渐被河南中原城市群、湖北武汉城市群赶超，在中部城市群发展中排名处于中间位置。

二是8个城市仍处于独立发展阶段。相对于城市群形成和演进的独立发展、单中心城市群的形成、多中心城市群、成熟的大城市群四个阶段而言，“3+5”城市群中的8个城市都还处于独立发展阶段,尽管基本具备了城市群所应具备的三大条件——有中心城市、有发育完善的城市体系、群内城市间有密切的互动关系与一体化的趋势，但相对于城市化需求及与其他城市群的比较而言，“3+5”城市群发展中比较突出的问题包括：1）城市发展处于较低的独立发展层面，城市之间规划缺乏协调性和全局性，特别是生态、交通、物流、文化、产业发展规划的整体性不强； 2）中心城市的聚集力、辐射力不够，缺乏整合发展机制和措施。城市间基础设施的互联互通问题突出，缺乏有效的城际连接环线；3）产业结构不优，文化、科技、教育、旅游等软实力整体效应没有充分发挥出来，商贸物流低水平重复建设严重；4）城市化发展模式比较粗放，尤其是城市空间结构单一核心、单一功能、简单模仿，缺乏人文特色和亲民性特点，城市生态体系比较脆弱，城市品位不高；5）城市治理水平有待提高。

三是土地资源紧缺和水资源不足并存，节能减排任务重，生态环境保护形势依然严峻。具体表现在：1）城市土地开发供求矛盾突出。土地开发需求大，利用效率偏低。2005年长沙市土地利用规划修编面积为350平方公里，到2006年底，可利用面积只有10平方公里。其他城市都普遍存在土地不够用的情况。同时，城市工商业用地投资强度偏低；2）城市公益性、环保性基础设施建设滞后。城市公共设施建设资金筹措难，土地征收拆迁难，交通网络不通畅，公共交通投入少、发展慢，一些新建市区市民出行难。城市污水管网改造滞后，城市污水处理率低（个别城市只有20%），县城和小城镇基本上没有污水处理设施，城市固体垃圾尚未实施分类处理、回收利用；3）江河流域污染治理效果不明显，城市周边生态有恶化趋势。8个城市坐落在湘、资、沅、澧和洞庭湖边，上游城市把冶炼、矿藏开采作为支柱产业的发展导向而引发的环境污染问题没有得到解决，湘江流域部分断面水质长期是三类或劣三类水质，甚至部分城市饮用水水源地重金属超标，影响人民的生活，也影响城市的整体形象，有可能导致发展的成果被颠覆。城市工业特别是一些中小城市工业，主要以高耗低效污染重企业为主，工业化过程中的高速增长主要还是停留在高投入、高消耗、高污染、低效益层面上。

四是产业发展后劲不足。从8个城市的现有产业集群及“十一五”产业规划分析，存在的主要问题有：1）产业集群化程度不高。例如，集我省工业精华的“双百”工程项目产值50亿元以下的占90%以上，先进制造产业集群2006年产值达到500亿的只有工程机械，新材料、生物医药、电子信息等产业集群都只有50—100亿的规模。产业的联系不紧密，省内配套率不高，像株洲的汽车齿轮、湘潭的电机、衡阳的汽车油嘴质量过硬，性价比高，但是与省内汽车企业配套供应量很少。城市之间产业链和产业集群的培育缺乏整体性和横向联系。2）城市化创新动力不足。湖南总体经济社会发展质量水平还相对较低，科技创新能力不强，城市化主要靠大量低素质人口向城市的聚集来完成，城市化动力机制质量低。3）城市产业结构转型升级较慢。从2006年8个城市GDP的三次产业比可以看出（见附表1），长沙的第三产业具有一定的优势，在二产年增长达到15.9%的情况下，三产占比仍然超过二产；株洲的三次产业比接近全国平均水平，其他城市都存在二产占比不高，三产发育不充分的问题，尤其是常德、益阳、衡阳三市的一产占比在1/4左右，三产占比在1/3左右，表明其工业总量偏小，带动三产发展的能力不足。同时，工业产业素质不高，部分城市一些基础传统产业像冶炼、建材、造纸等改造升级、节能减排压力大、任务重。

五是城乡发展统筹力度不够。社会发展整体上处于失衡状态，各城市的就学、就医、就业政策各不相同，导致城市之间的流动门槛很高；投资、人口流动、商贸物流、招商引资等基本是各自为政，没有形成整体合力；城乡差距大，小城市带大农村的局面短期内难以转变。市场化水平不高，市场体系建设严重滞后，行政区经济还没有转变为全面市场化经济，条块分割、部门垄断、利益驱动、权力寻租等现象比较严重。即使是长株潭开通互通公交后，因长途汽车公司和公交公司的利益之争，以及城市之间公交政策的不协调，导致互通公交无法正常开行。要求电信部门同城的呼吁多年，但是至今没有实行真正同网同价。其他生产要素包括资金、人才、金融保险、信息、技术流动统一的市场平台建设，也都面临政策调整和部门利益协调的难题，互通渠道不畅。

六是社会建设相对滞后。城市规模的迅速扩张与城市治理能力相对滞后，城市发展的社会体制不健全。城市中由于结构性调整产生的“滞胀”状态，对乡村人口正规转移的吸纳能力有所减弱，就业压力巨大、社会阶层极化、农民利益保障困难、城市住房紧张、社会保障制度缺失等诸多问题尚未得到根本解决。分权化的行政体制，“分灶吃饭”的财政包干体制，带来政府行为的趋利性，经营城市的公司化，公共服务的贵族化，环境污染的社会化。城市民主化管理体制机制不健全，社区自治、NGO等发展明显滞后。

二、来自外省的做法与启示

相关研究指出，我国已建和在建的城市群有17个，主要分布在东部和中部。从城市群的规模、辐射力、影响力来看，基本跟区域经济梯度发展一致，东部城市群属于第一层次，如珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群；中部属于第二层次，像安徽的皖江城市带、河南的中原城市群、湖北的武汉城市群、江西的环鄱阳湖城市群等；第三层次包括西部的陕西、四川、新疆、广西、云南环省会城市群等。各地在推进城市群发展过程中，积极探索，勇于创新，相互学习，取长补短，取得了令人瞩目的成绩和宝贵的经验。其中，在体制机制创新上推进得比较快的、效果比较显著的有新疆的乌—昌一体化、广西的环北海城市群。他们的主要做法与启示概括起来有以下几点：

（一）科学规划，明确各城市发展定位与产业分工

广西借助南宁争取到中国—东盟博览会的举办权，争取到了国家区域战略布局的主动权，进行高起点、高水平的概念包装，造成先声夺人之势。一年来，广西以北部湾经济区为前沿和基点，积极推动泛北部湾经济合作，启动了可行性研究工作，编制了《泛北部湾区域合作可行性研究报告》，制定和完善规划体系和实施机制，初步拟定了泛北部湾合作行动计划；成功举办两届泛北部湾经济合作论坛，推动筹备成立泛北部湾经济合作跨国专家小组，初步建立了合作平台和机制。泛北部湾经济合作构想已经形成广泛共识，得到了国家领导人的高度肯定和东盟相关国家领导人的认同以及多方的积极参与。他们的成功经验是：一方面，充分利用体制创新平台，制定科学合理的规划体系，明确城镇群的发展方向和重点；明确北部湾城镇群和城镇群规划的法定地位及管理、实施、反馈机制；明确跨行政区生态保护职责，岸线资源保护与开发利用要求；明确重大基础设施建设、管理和运营要求；确定经济区内重大资源保护和利用的机制；明确土地利用对重点发展地区的政策倾斜要求和对基本农田等敏感资源的保护等等。另一方面，明确区域内各城市定位和分工。资源整合是增强区域整体竞争力的关键。长期以来，北部湾经济区各城市由于地理位置相近，资源环境形似，而存在争资源、争项目的情况，城市同质化发展、没有形成自己的特色，影响了区域优势的发挥。广西通过规划明确了区域内各城市的功能定位和发展方向，使各城市形成错位发展、互补发展的局面，增强了整体竞争力。

    （二）党政推动，积极探索跨行政区域统筹城市发展的新路子

为了加快一体化的进程，积极探索有效的跨行政区域统筹城市发展的路子，广西成立了广西北部湾经济区规划建设管理管委会（区政府正厅级派出机构）及其办公室（定编41个人，管委会主任由主管副省长担任，副主任由南宁、防城港、钦州、北海四个城市各抽调一名副市长担任，另一名副主任由交通厅副厅长兼任），明确其组织北部湾城市群发展规划、统筹北部湾经济区的开发建设和统筹省政府项目资金分配权三大主要职能；在协调与交通、规划、财政、发改委、国土、经委等职能部门的关系时，实行合作、参与和“以我为主”的工作原则，筹建了国有投资公司、北部湾港务联合公司两个国有公司，负责交通、港口建设。下步工作是建立区域交通基础设施建设、旅游资源一体化开发机制，建立区域人力资源市场管理合作机制、网络信息一体化机制等，协调城市群建设中的重大问题。

2004年12月，为了加快推进乌昌地区经济发展，在不涉及乌鲁木齐市、昌吉州行政区划调整的前提下，新疆自治区党委成立了中共乌鲁木齐市昌吉州委员会（简称乌昌党委），下设秘书处、政策研究宣传组、经济社会发展组、规划建设组、招商项目组、组织工作组和财政局、财经办，并完善制定乌昌党委机构设置、职能方案及工作规则，促进了乌昌党委工作的规范化和制度化。乌昌一体化的领导体制是：乌昌党委作为自治区党委的派出机构，在自治区党委的直接领导下开展工作，对乌昌地区经济社会发展负有领导责任；乌昌党委的主要任务是统筹乌昌地区的社会经济发展，统一制定并组织实施乌昌地区经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划，研究解决乌昌经济社会发展中的重大问题，统管乌鲁木齐市和昌吉州及其所辖区县市的党政人事任免权。乌昌一体化的基本原则是：财政统一、市场统一、规划统一。财政统一，即从2005年起乌昌地区实现财政统一，主要目的是打破乌昌两地的利益界限，发挥财力集中的优势和效益，以增强乌昌地区经济发展后劲。市场统一，即在乌昌地区构建统一的政策体系和市场服务体系，建立符合市场经济要求的新型投资体制，鼓励和吸引社会资金投入乌昌地区开发建设。规划统一，即统筹考虑乌昌地区人口、资源、环境和产业布局，统一制定乌昌地区中长期规划和各类专项规划，促进乌昌经济一体化步入科学发展的轨道。

（三）争取支持，聚合资源与项目，举全区之力推进一体化

一是争取党中央、国务院及各党派、各部委的支持。中共中央总书记胡锦涛在听取广西工作汇报时指出，广西沿海发展应形成新的一极。温家宝总理考察广西时指出，广西把北部湾（广西）经济区的开发建设与泛北部湾区域经济合作结合起来，是一篇大文章，也是一个重要的战略问题。全国政协主席贾庆林率团考察北部湾经济开发区，就推动北部湾经济区开放开发、促进广西经济社会又好又快发展进行调研。期间，全国政协、中央统战部、部分民主党派中央领导、国家发改委、国家海关领导等先后高密度考察北部湾经济区。2007年，全国政协把推动北部湾开发发展作为当年的专题协商题目。二是聚合资源与项目。2004年以来，广西集中力量先后组织了总投资110多亿元的两期沿海基础设施建设工程，明显改善了沿海三市的深水航道、路网、供排水及供电等基础设施条件。“十一五”期间，将投资2000多亿元建设交通基础设施，围绕构建“一枢纽两大港三通道四辐射”的目标，构建高效通畅的出海出边国际大通道，加快形成现代综合交通运输体系。与此同时，抓好重大产业项目的引进与建设。目前，沿海三市装机680万千瓦的电力项目正在抓紧进行；中石油1000万吨炼油项目，印尼金光集团年产180万吨浆、250万吨纸项目，中国电子集团北海电子产业基地已经开工建设；芬兰斯道拉恩索年产120万吨浆90万吨高档纸制品项目、防城港千万吨级钢铁项目、防城港核电项目等正在开展前期工作。积极内引外联，与国家开发银行合作，拟建北部湾开发银行；与越南、印尼、菲律宾、新加坡等东盟国家在交通、农业、能源和矿产资源开采和利用、旅游、港口、物流、环保产业等方面进行合作。总之，目前广西已经形成了举全区之力发展北部湾——投资向北部湾倾斜，项目布局向北部湾地区集中的良好发展局面。

三、我省“3+5”新型城市群建设与产业发展的总体战略

（一）建设与发展的总体思路

现代城市群的发展正在出现四大转变：一是发展方向由行政区经济向区域经济转变，行政区为单位的城市区域发展向经济区域为单位的城市群连绵区发展转变；二是城市发展思路由圈层式、封闭式、政府经济主导式和独立发展式向网络式、开放式、社会发展主导式和竞争合作式转变；三是城市发展模式从粗放型、铺摊型、城乡分离型向集约型、紧凑发展、精明增长的城乡结合模式转变，从高消耗、大污染、生存型向绿色生态型、节约型、环境友好型转变；四是城市发展动力由行政化、投资拉动、技术创新和政策优惠向市场化、信息化与制度创新转变。基于这一变化趋势，我们建议，我省“3+5”新型城市群建设与产业发展的总体思路是：深入贯彻落实中共十七大和我省第九次党代会精神，以科学发展观为指导，以区域经济发展规律为依据，立足于现有基础，走“立足‘两新’、建设‘两型’、强一连二、以三带五、聚焦核心、错位发展”的新型城市化建设和产业发展道路。

1、立足“两新”。即立足于新型工业化和新型城镇化带动战略。把工业化引导到转变增长方式、降低工业化进程中人均累计的资源消耗水平、缩短工业化进程的新型工业化道路上，把城镇化引导到资源节约型、环境友好型的和谐发展道路上。也就是在引导城市群发展过程中，以提高资源利用效率、降低污染排放和生态损耗强度为核心，以节能节水节地、资源综合利用和有效保护、改善环境为内容，以最少的资源消耗和环境代价获得最大的经济利益和社会效益。

2、建设“两型”。即建设资源节约型和环境友好型的和谐新型城市群。在城市发展中必须提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济社会收益，保障经济社会的可持续发展；加快建立环境友好型城市，包括有利于环境的生产和消费方式、无污染或低污染的技术工艺和产品、对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动、符合生态条件的生产力布局、少污染与低损耗的产业结构、持续发展的绿色产业、人人关爱环境的社会风尚。

3、强一连二。即以国家“两型”城市群建设改革试验区为契机，尽最大努力做大、做强、做优长沙市这一“极核”，并同步推进长沙与株洲、湘潭的连接，这是建设“3+5”城市群的关键；以此为基础积极推进长株潭的一体化，到2020年前后，长株潭基本连为一体，实现变“3”为“1”，打造“3+5”城市群的中心增长极。

4、以三带五。以三带五是“以三带五、以五促湘”的简称。从发展的顺序与逻辑分析，建设“3+5”城市群可考虑分步进行，即第一步：强一连二；第二步：以三带五；第三步：以五促湘。对于第一步，人们已基本形成共识。目前的关键是要正确处理“3”、“5”和全省的关系。首先是做好做强“3”的文章，然后是做“5”的文章，将岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳五个次中心，打造成“3”的紧密联系圈；第三是积极推进以“5”带“湘”，推动外围辐射区乃至全省的发展。从策略上看，对内，强“1”连“2”，变“3”为“1”；对外，以“5”促“湘”，统筹发展。前者作为实际工作的重点，要做实、做真、做深；后者作为对外宣传与争取中央政策支持的重点，要做大、做活、做新。在以“5”促“湘”的战略推进中，还应注重以城带乡，即通过城市群的建设带动新农村的建设与现代农业的发展，加快城乡统筹与一体化的步伐。

5、聚焦核心。即围绕核心功能区做文章，提高城市经济密度。重点建设好4500平方公里的核心功能区，特别是要注重以高新技术开发区（含经济技术开发区）为引领的城市功能性空间的增长，要注重以中央商务区为主导的城市核心区功能的再生，要注重以大学科技城为代表的城市创新空间的伸展，要注重以新商业空间为媒介的城市边缘地域的重组，要注重以城市环线和高速公路为基础的城市聚集和辐射的空间网络密集，要注重以产业集群来统筹大中小型企业发展。为此必须实施以功能区为主的国土规划，关键要有相应的政策体系支持。这些政策主要包括：以实现基本公共服务均等化为目标的财政政策；按主体功能区与产业领域相结合的投资政策；引导各类功能区发展相应产业的产业政策；对不同类型功能区实行的差别化的土地利用政策；引导人口与资金等生产要素同向流动的人口管理政策；适应不同功能区环境承载能力的环境政策；适应不同功能定位的评价指标和政绩考核办法。

6、错位发展。即八个城市避免城市形态、功能与产业布局的同构，以发挥优势，形成特色，合理布局，集聚发展。包括城市发展功能定位，即依据自然条件、资源禀赋、历史文化传统，发展特色鲜明、分工明确、相互支撑的城市群体系；提升城镇和城市群管理水平，要根据自然资源和生态环境承载力等因素，合理规划城市规模，设计城镇等级结构，真正发挥城市群“群”效应，多点发力，多级发力，全面提高城市化水平；产业的分工合作，在产业布局、配套、协作上形成既有竞争又有合作，产业链比较完整，产业集群发展的区域内新型产业体系。

（二）建设与发展的定位

城市功能定位与产业发展方向

（1）总体定位。国家“十一五”规划对中部地区的发展定位为“一枢纽三基地”，即综合交通运输枢纽、全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备及高技术产业基地。“3+5”城市群是领跑中部崛起的湖南“一枢纽三基地”，也是湖南在中部崛起的率先发展区和重点开发区。在未来的10—15年内，壮大中心城市，培育特大城市和大城市，积极发展卫星城，逐步调节城市群内各城市的规模结构、空间结构和功能分工，建设资源共享、生态共建、产业互补、各具特色、协调发展的现代化城市群。在此基础上，把“3+5”城市群打造成功能互补的高新产业聚集区、布局合理的新型城市连绵区、设施完备的现代商贸物流区、生态良好的国际化旅游区、环境优美的综合生态区、社会和谐的人性化宜居区，大力提升城市文化“软实力”，形成领跑中部的示范城市群、长江中游国际化都市圈。

（2）分区定位。8个城市的主要功能定位，必须紧密结合十七大关于我国城镇化建设的最新精神，突出功能分区和城市群的承载辐射能力，依据国家区域发展规划和中部崛起战略，立足于“3+5”城市群的现有基础，既要着眼于现有资源禀赋和城市形态，又要着眼于长远发展和自我超越。具体地说，如表1所示，长沙市定位为现代化、国际化大都市、新兴工业城市、湖南省的政治、经济、文化中心，“3+5”城市群的核心城市，主要发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业；株洲定位为湖南核心工业城市、南中国地区交通枢纽、区域物流中心，“3+5”城市群的副核心城市，重点发展现代农业、先进制造业和高新技术产业、生产性服务业；湘潭定位为湖南核心工业城市、红色旅游城市，“3+5”城市群的副核心城市，重点发展现代农业、先进制造业和生产性服务业；衡阳定位为湘中南中心城市、湖南的核心工业城市和长株潭向湘南辐射、呼应珠三角的核心阵地；岳阳定位为湖南对外开放的北大门、对接长三角呼应武汉城市群的前沿阵地、湖南的重化工和能源基地、湖南的航运中心；常德定位为湘西北中心城市、长株潭向湘西北辐射的主阵地，湖南重要的工业城市和省际交通枢纽；益阳定位为湖南的新兴工业城市、长株潭向湘西北辐射的重要节点；娄底定位为湖南重要的工业城市、湖南能源原材料战略储备基地，长株潭向湘西南辐射的重要节点。

表1.  8个城市的功能定位与产业发展方向

战略目标

（1）打造功能互补的高新产业聚集区。为了克服“3+5”城市群“大而全、大而散”的弊端，必须从产业链的“三大环节”入手。城市群内的各城市应立足于“弹性专精”，在产业“龙头”、产业“七寸”和产业配套的环节分工与协作上做文章，既强调各自特色又考虑密切协作，从而在产业整体上实现最优配置。特别是要将产业发展的着力点放在产业“龙头”和产业“七寸”环节上，通过自主创新，实施自主知识产权战略和品牌战略，提高“3+5”城市群产业在全国乃至于全球的核心竞争能力与竞争优势。8个城市功能定位必须立足现有基础，依托“3+5”城市群，面向中部地区，形成“1—3—5”城市功能区。“1”就是打造为城市群的龙头，高起点、高标准地把长沙建设为具有国际化品位的城市群形象窗口城市，以文化、休闲、商贸、科教、金融、信息、都市工业为主的功能区。“3”就是打造城市群的核心增长极。包括长沙、株洲、湘潭三个城市组团，形成现代装备及高技术产业基地、综合交通物流中心。“5”就是打造城市群次级城市中心和经济发展腹地。包括环洞庭湖的岳阳、常德、益阳，湘中的娄底、湘南的衡阳，形成农产品生产供应基地、能源原材料基地、现代装备及高技术产业配套基地。按照促进城市群产业一体化发展，实施集群集聚、创新驱动、突出优势、错位发展的思路，对现有城市产业发展和布局进行适当的调整。

（2）发展布局合理的新型城市连绵区。再造城市体系格局，形成“1—3—5”城市空间结构和发展布局。根据预测，在未来10—15年内，长沙市中心城区人口将达到700万左右，长株潭三市中心城区人口将达到1500万左右。“1”即一个龙头—长沙国际化区域中心城市；“3”即三个城市形成的核心组团—长沙、株洲、湘潭一体化核心增长极；“5”即五个次中心特大城市区—岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳。培育沿交通干线的城市带。包括8个城市的城区周边大城市和中心城镇，形成以长沙为中心，向东、西、南、北四个方向辐射的沿交通干线城市带。向北沿京广线的长沙—岳阳湘阴、岳阳、临湘等县级中小城市带、向南沿京广线长沙—株洲—湘潭—衡阳的醴陵、攸县、株洲、衡阳、耒阳、祁阳等县级中小城市带、向东沿长萍高速长沙—浏阳—萍乡的浏阳、万载、萍乡中小城市带、向西北沿长常高速公路的长沙—益阳—常德的宁乡、桃江、桃源、沅江、汉寿、临澧、石门、津市等县级中小城市带，向西沿长邵高速公路的长—潭—娄的湘潭、湘乡、冷水江、涟源、双峰等县级中小城市带。带动辐射环洞庭湖地区、大湘南地区、大湘西地区、湘赣边区。

（3）建设中部领先的现代大商业区。“大商业”是指立足于国际统一大市场，以各类交换活动为核心，以实现地区经济良性循环发展为目标，集交易、运输、仓储、信息沟通、满足需求等业务于一体的产业系统，包括区域性购物中心，商业主体的国际化，商业运作的智能化、信息化，商业流通的系统化以及多种服务行业像旅游、餐饮、休闲、会展的交叉融合等。根据城市群发展现状，可设定城市群中城市在“大商业圈”中的发展定位。长沙中心城区定位为华中地区的商贸中心，株洲、湘潭、益阳、娄底定位为商贸副中心，岳阳、衡阳、常德三个分别定位为面向长江中游、粤桂、鄂渝黔的商贸次中心。物流以株洲为华中地区的主中心，长沙、湘潭、益阳、娄底为副中心，衡阳作为面向大西南的物流次中心，岳阳作为环洞庭湖和长江中游地区的物流次中心，常德作为面向湘西北、鄂西南地区的物流次中心。构建“立体化、水陆空多式联运”的大交通系统，核心区发展成轻轨、地铁、快速公交交通系统，形成半小时经济圈；5个次中心城市建立高速环线通道，构筑1小时城市圈；打造东部的长沙到浏阳到萍乡、衡阳到攸县、炎陵再到江西，西部岳阳到武汉、西北的常德到荆州，南部的邵阳到永州到广东的便捷出省通道。

(4)培育环境优美的综合生态区。未来最大的资源优势是水资源和绿地资源优势，8城市都位于湘、资、沅、澧水系和洞庭湖区，有着得天独厚的水资源和亚热带绿地资源优势，所以，培育环境优美的综合生态区的重点就在于青山和绿水，在于做“山水”文章，在于四大水系和洞庭湖及其生态涵养区的保护与治理。重点建设和打造好有国际知名度的拥有500平方公里的长株潭“绿心”和365公里长的“绿带”——湘江生态风光带（包括湘江上游的森林带、衡阳到湘潭段的农业生态风光带、湘潭-株洲-长沙的城市生态风光带、湘江下游的农业风光带），重点保护和修复好“绿肾”——环洞庭湖湿地保护带（包括岳阳、常德、益阳的部分地区，形成生物多样性的保护区和水土涵养的生态区），重点保护和培育好湘、资、沅、澧干支流水系生态网，最终形成人与自然和谐的综合性大生态圈。

(5)培育生态良好的国际化旅游区。重点整合“3+5”城市群的旅游资源，做大做强旅游产业。交通及其他基础设施建设要与旅游产业发展相配套，尽可能打破行政区划界限，将不同等级、类型、功能作用的旅游资源实现串联，组合优化旅游线路。重点打造有国际影响的旅游景区，包括：有响誉海内外的南岳衡山、天下闻名的岳阳楼洞庭湖、伟人故里韶山、华夏始祖炎帝陵；重点打造国内知名的旅游品牌，例如：“山水洲城”长沙、常德桃花源“世外桃源”、益阳桃江“美人窝”、娄底梅山龙宫和紫鹊界梯田等；重点开发一批省内和本地的旅游景点，以原生态为主，实行保护性开发。

（6）构建社会和谐的人性化宜居区。城乡居民居住质量不断提高，居民区配套设施得到完善，人均居住面积、人均绿化面积逐步提高，住房保障覆盖面扩大，经济适用房、廉租房供应增加，基本保证城市低收入家庭居住要求；以社区卫生服务改革为切入点，全面推进医疗卫生改革，公共卫生和基本医疗服务进一步改善。优化创业环境，完善以鼓励自主创业、自谋职业为导向的就业政策。建设城镇文化馆、群众艺术馆、艺术表演团体、公共图书馆、档案馆、博物馆。组织开展各类群众文化活动和各级各类群众性业余团队活动。扩大医保改革对象和覆盖人群，城镇基本医疗保险扩大到中小学生和农民工，社会福利水平不断提高，社会救助覆盖面进一步扩大，城镇最低生活保障、大病重病获得的医疗救助、残疾人救助等力度逐年加大，使大多数弱势群体共享发展的成果，营造舒适、和谐的宜居城市群。