湖南省新农村建设的若干问题及其对策研究(二)

九三学社湖南省委

发布时间：2006-12-28

2、基于差异，立足“四区”、“七类”，探索我省新农村建设的不同模式。农村的情况千差万别，在新农村建设模式的选用上必须因地制宜，一切从实际出发，防止闭门造车、搞形式主义；在建设模式实施的方法步骤上一定要分类指导，实事求是、量力而行、有先有后、分步实施，切忌搞一律化，一刀切。

根据我省农村所处的地理区位及其经济发展的已有基础，我们发现，我省农村具有明显的分区与分类特色，而这种区域之间的分类特色则是我们新农村模式划分的主要依据。从分区来看，根据农村发展所依附的核心城市与经济增长极、主导产业及其产业结构的相似性或同构性等特征，我省农村经济发展实际上已经形成了长株潭经济区（含长株潭地区农村）、环洞庭湖经济区（含常德、岳阳、益阳三市农村）、大湘西经济区（含怀化、自治州和张家界及邵阳的6县农村）、泛湘南经济区（含衡阳、娄底、永州、郴州和除开6个县以外的邵阳的农村）的区域经济发展四大分区。因此，在建设我省社会主义新农村的总体模式上，我们应该也完全有必要基于上述四大经济分区来进行。但是，仅仅依靠这种分区来指导社会主义新农村的建设，仍然较为粗糙，因此，还有必要进行细分。根据我们的研究，农村经济的发展和社会主义新农村的建设受所处的地理位置、地形地貌以及社会经济发展基础、历史文化、生活习惯等方面的影响很大，完全可以依此将我省农村分为以下类型：都市型、城郊型、平原型、湖区型、山地丘陵型、少数民族地区型、库区型、矿区型、林区型、国有农场型等，考虑到在我省平原和湖区、国有农场有较大的重叠，林区与少数民族地区有较大的重叠等因素，我们在研究我省社会主义新农村建设的模式时，主要选择都市型、城郊型、平原湖区型、山地丘陵型、少数民族地区型、库区型、矿区型七种类型。其分布状况及其基本特点如表1和表2所示。基于我省农村发展的四大分区和七大农村类型，我省社会主义新农村的建设模式至少也可分为七种类型：即都市型、郊区型、平原湖区型、丘陵山区型、少数民族地区型、库区型和矿区型，其基本特点如表3所示。就我省来看，社会主义新农村建设的重点在平原湖区和丘陵山区，难点在老、少、边、山、穷、库区；老、少、边、山、穷、库区新农村建设的重点在基础设施建设，即“三清”、“四通”和“五改”；平原湖区和丘陵山区新农村建设的重点是基础设施的建设及农业的产业化发展；而都市型与城郊型新农村建设的重点是农业产业的第二与第三产业化，即农产品的精深加工与商贸物流及其休闲、观光农园的发展。就整体工作而言，各级要抓住一批基础较好的村进行优先发展，树立样板、典型带动、总结经验、以点带面。就建设内容而言，要始终坚持以产业建设为重点，增强农民的经济实力和自我发展能力，以经济建设来带动社会事业的协调发展。就上级扶持的项目而言，应该以基础设施建设为重点，着重抓好水、电、路、通讯等项目建设，改善农民的生产生活条件。就村庄建设而言，以整治乱、脏、差为重点，制止无序建房和乱批乱建，严格按规划进行审批和建设。

表1  我省农村的主要模式

表2  我省社会主义新农村的七种建设模式

   （三）围绕“民本乡村”的建设，切实创新农村工作方法

随着农村改革发展的不断深入，特别是实行税费改革后，传统的农村工作模式过分强调乡镇党委政府的管理调控作用，忽视村两委、村民两个层面主观能动性和创造性的发挥，难以适应新形势的要求。因此迫切要建立一种适应“民本农村”建设需要的、新型的镇、村、民和谐互动的农村工作模式。这一工作模式的总体思路是，按照“模型、模块、模式”的步骤，首先，构建和谐互动工作模型，即农村工作模式的理论框架。这一模型以民为中心，镇村的一切工作围绕民转；镇、村、民三者关系，由传统的“从命令到服从”变为各层次互动，三者在责、权、利方面的关系是对等的；推动工作的力量由自上而下的压力变为上下互动合力。其次，推行模型式的工作方法。把农村工作分成经济发展、社会稳定、社会事务等若干模块，分层面配置资源，布局力量，进行系统化管理、社会化分工、专业化运作。第三，打造和谐互动工作模式。主要是建立各项工作制度、机制，推动镇、村、民三个层面和谐互动，保证党的路线方针政策的贯彻落实，进而实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益。建立“农村和谐互动工作模式”要实现“三个转变”：

1、在工作体制上，由传统的“一层管一层、一级压一级”层级式管理向“因事分块、因块定责、因责选人”的模块式管理转变。按照各村的不同情况以产业、资源、项目等为纽带，对农村工作进行科学分解、划分出不同的模块。根据每个模块的发展需求搞好规划设计，科学搭配力量，实现人、财、物等资源的有效整合。从性质上，模块可分“基础模块”与“动态模块”两大类别。“基础模块”具有相对稳定性，如“社会事务”就属于基础模块。模块划分又是是动态的，有的基础模块可细分为若干小模块，有的小模块可能又会与另一模块中内容相同或相近的小模块整合成为一个新模块。如，可以把农村工作划划分为基层组织建设、经济建设、社会事务、社会稳定四大基础模块。其中，“经济建设模块”可分为招商引资及工业、农业、第三产业等子模块；“农业模块”可根据地域和产业分为林果、畜牧、瓜菜、粮食等子模块。在“农业模块”及其“子模块”中，要发挥专业村、专业户和产业协会的带动作用，让镇村干部、协会、农户一起进行市场调查，制定发展规划，确定生产品种，推广生产技术，联系购销客户等，使镇、村、民三个层面结成权责明确、风险共担、资源共享的“利益共同体”。

2、在工作机制上，由传统的“上情下传、上讲下做、上促下抓”向以群众利益为核心的良性互动转变。（1）建立民意表达机制。坚持完善领导公开接访、服务热线、干部包村联户、民主议证日、听证会、民情记录、重大事项社会公示等制度，搭建起群众利益诉求、表达的载体和平台。（2）建立民事协调机制。对于群众反映和表达的意见，按照工作模块的划分，落实相应的机构和人员，通过民主协商、平等对话等形式，增进沟通与了解，协调各种利益关系把问题和矛盾消灭在萌芽状态。（3）建立民权保障机制。坚持和完善“两推一选”村党组织成员、村委会直选，保障群众的选举权；进一步从时间、召集方式、决策程序等方面规范村民代表会议，村民会议、村民议政小组会议，保障群众的决策权；深化完善农村事务、财务规程化管理，提高村级组织民主管理、依法办事水平，保障群众的管理权；深化完善“两公开一监督”实行“村财民理镇监管”、民主评议村干部等制度，保障群众的监督权。（4）建立为民服务机制。积极培育服务组织，完善服务设施，创建服务载体，大力推行“村党支部、村委会、经济组织、社会服务组织”的“四位一体”模式，把村两委、经济组织和社会服务组织的工作方向与农民群众的利益趋向融为一体；深入开展农村党员干部“双带”活动，靠党员干部的带头、带领、带动，实现农民群众的增收致富；大力推广“党员中心户”模式，以“党员中心户”为核心，带动相同或相近行业、同一经济组织或服务组织中的普通党员，形成“双带”致富团队。

3、在工作方法上，由传统的以行政命令为主向综合运用行政、法律、经济等手段转变。随着农民群众的思想意识、经济关系、利益关系、社会生活呈现出多元化趋势，需要从适应建设和谐农村的要求出发，不断提高各方面的素质本领，增强工作的针对性和实效性。一是统筹兼顾、重点突破。要具体事物具体分析，善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面。二是双向承诺、权责对等。对每项工作的主要方面。对每项工作的规划部署和落实，都对参与各方的责、权、利作出明确界定，使其明确各自的责任、享有相应的权利和获取应得的利益。三是经济杠杆、利益调节。注重调整各个方面的利益关系，切实增强群众驾驭市场经济的本领。四是情理交融、疏导调理。善于运用摆事实、讲道理、说服教育、示范带动等方法，做好化解矛盾工作。

五、对策建议

（一）创新组织与制度，理顺管理机制

1、深化体制改革，整合所有涉农部门的资源，协调各涉农部门的行动，合并省、市、县三级政府农办和农业厅、局，将其改造成“新农村建设委员会”，全面负责新农村建设的管理、执行和协调工作，克服现在的多头管理、各自为政、工作内容重叠等多种弊端；

2、对涉农的管理和服务机构进行进一步的整合，精减人员，提高效率，尤其要对县、乡两级农业科技服务体系进行全新打造。

3、在粮食主产区和外出务工农民多的农村，积极探索建立农地银行与土地流转风险保障金制度，依法、自愿、有偿地推进土地流转，建立耕者土地占有经营制，促进土地的规模经营，彻底解决农产品“小生产”与“大市场”的矛盾。耕者是指直接从事农、林、牧、渔业的耕耘者，占有经营制是指将土地的占有权和经营权都交给耕者，半年以上的离农者可以自愿有偿地将其土地“存入”农地银行，而耕者或其他失地农民、城市居民则可以自愿有偿地从农地银行“贷得”土地发展农业，政府则建立土地流转风险保障金，推进土地流转。

（二）立足实际，搞好新村建设规划与设计

1、将村镇的规划与设计纳入建设部门的管理范畴。我国建设部门的管理工作现在只达到县城和部分建制镇。目前新农村建设中出现的许多问题与我们部门的管理工作不到位有关。

2、新农村建筑工程规划与设计应在功能上兼顾现代建筑风格与湖湘建筑文化或其他民族特色传统的结合，广大山区还应特别注意防灾功能，主要是防洪灾和地质灾害。总体布局应结合现状、顺应自然，考虑到我省绝大多数农户的散居特点，庭院式户型应成为我省主要的农居户型。

3、重视对农村市场商贸网点布局的规划。把我省农村商贸网点布局规划纳入各地城乡建设规划及各县（市、区）的商业网点规划中，并作为新农村建设的一项重要内容，各县（市、区）在新编或修订城乡建设规划及商业网点布局规划中，应将重点乡镇的商业网点布局规划纳入其中，使农村商品批发市场、集贸市场、零售网点、服务网点的发展有章可循；要从城乡协调发展的高度，对“县城——重点集镇——重点村庄”的商贸网点体系建设进行通盘统筹和合理布局，以适应农村经济发展和农民生活水平提高的需要。

4、将林林总总的新农村建设项目以及各型各色的地区和村庄建设在合理规划的基础上，排定一个合理的优先开发序。我们的建议是先公共基础设施，再农民增收项目，先村级组织建设，后村庄建设。在地区和村庄的优先序上则要仿效韩国村庄分治、分类激励的策略。

（三）创新投入方式，解决遗留问题

1、创新财政支持方式。根据我省财政状况并结合中央对我省的转移支付力度确定一个基本的新农村建设财政支持额度（按财政年度）；鼓励民间投资，形成多元化的投资新机制。减少政府直接办项目，加大民间办项目的补助，建立投资的激励机制，吸引民间资金投向农村；调整和优化财政支出结构，强化农村基础性投入，为民间投资主体增加对农村公共投资提供示范作用；发行农村基础建设彩票，扩大农村基础设施建设基金。

2、放低新农村建设信贷门槛。县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持新农村建设。调整省农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。可通过建立担保基金或担保机构等办法，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题，有条件的地方政府可给予适当扶持。

3、设立专项资金，解决湖区排涝（渍）问题。由于洞庭湖区大范围的围湖造垸，加之水土流失河床抬高，大部分的围垸地势低于江湖水面，特别是湘阴一部分老垸海拔高度低于洞庭湖湖底高度，导致长年渗水，每亩农田排涝（渍）的负担高达100多元，农民不堪重负，拖欠电费现象十分普遍。建议国家设立专项资金，以彻底解决湖区排涝难的顽疾。

4、加大道路建设投资力度。我省已有专项资金支持农村道路建设，但这一专项资金要求农民有1/3的自有资金配套。修建1公里水泥路以12万元计算，政府负责8万，农民要自筹资金4万。因此这一惠民政策在过去的年份里只在富裕地区的农村得到实施。在贫困地区由于农民难以筹资，道路长期得不到改造，由此造成了农村内部差距日益扩大。因此，我们建议，政府应该采用不同比例支持农村道路的兴建。在贫困地区修建村级以上道路采取全额资助，在中等富裕地区的农村，政府资助80%左右，在富裕地区的农村政府资助50%左右。

5、积极解决村级债务问题。由于多方面的原因，目前许多村都背有比较沉重的债务。据初步统计，仅娄底市就有5.6亿元的村级债务，如果这个问题不解决，势必引起农村社会的不稳定，严重影响社会主义新农村的建设。政府一方面要严格禁止发生新的债务，一方面要摸清底子，采取多种措施，盘活和充分利用村级集体资产（包括土地在内），筹措资金，以清偿那些经核准必须偿付的债务。

（四）围绕新农村建设，力抓重点工程

1、立足农民增收，围绕基础产业抓好七项工程

（1）尽早启动“一村一品”工程。分区分类建立高标准的优势农产品生产基地与出口基地，推进“一村一品”工程；

（2）大力扶持农产品增值工程。建设一批重点产品加工工程研究中心，开发精深加工产品，提高附加值的农产品增值工程；

（3）强力推进农产品标准与品牌建设工程。强化生产标准化管理，确保农产品质量，创立更多品牌的农产品及其加工品的品牌做强、做大、做优工程；

（4）稳步推行“农改超”和“农加超”的市场提质工程。所谓“农改超”即对城镇居民购物集中的农贸市场，有选择地进行集中改造，建立新型的生鲜食品和日用品超市，让居民开架自选，买到安全、放心、廉价的生鲜食品及一般日用品。“农加超”，即对大部分农村集贸市场内，在保留原有的产销见面、自由选购的传统交易方式的同时，增加设立生鲜食品和日用品超市，让居民在两种业态中自由选择。对我省农村集贸市场而言，大量是搞“农加超”，有条件的实行“农改超”，通过这两种方式促进全省农贸市场逐步提升质量和档次。

（5）继续抓好“万村千乡”工程，进一步推进现代连锁业态及连锁网点向农村市场的延伸。要特别重视农业生产资料食品经营的连锁店下伸，以解决农业生产资料终端市场乱涨价及假冒伪劣商品泛滥问题。要扶持农业生资经营的龙头企业在县城建立生资配送中心，并在有条件的镇（乡）、村建立和发展农业生资经营便利店和加盟店，直接向农民供应农业生产资料，形成“县级店——乡镇店——村级店”的供应网络。

（6）积极实施“农产品畅通工程”。大力扶持和促进龙头连锁企业、农产品批发市场、各种专业性的农产品流通合作组织和经纪人与农民生产的链接，提高农村信息化水平，加大我省农产品的市场促销，解决农村常常出现的卖难问题的“农产品畅通工程”。

（7）大力推进“星火富民双百工程”。进一步面向全省普及湖南农业大学牵头的“星火富民双百工程”，创新农技推广模式，加速农业科技推广，使农业走入科技、政策与投入三“驱动”的发展轨道。

2、立足民生，围绕基础设施抓好“四通”工程

（1）“户通工程”。加大乡村道路、农村电灯、电话、电视广播、人畜饮水，户用沼气、户用庭园、农村“五改”（改水、改厠、改橱、改栏、改浴）和防治洪灾与地质灾害方面的“到户设施”建设力度，继续抓好基础设施的“户通工程”建设；

（2）“村通工程”。加大等级公路、耕地整理和田园化建设、村庄入口路和农用路、大中型沼气工程、水利设施、农村电讯、塘坝、水库、堤垸、“三清（清垃圾、清淤泥、清障碍）” 和防治洪灾与地质灾害、农村合作医疗与救助设施、农村超市连锁店、农村文化及观光设施、农民教育和会馆设施等改善生产生活基础、发展教育文化、整治环境方面的“到村设施”建设力度，继续抓好基础设施的“村通工程”建设；

（3）“乡通工程”。加大对高等级公路、寄宿制义务教育、福利养老院、农村科技设施、农村金融网点以及农村重点连锁中心或大中型商场的运输、仓储、商检、安全、卫生等“到乡或跨乡设施”的建设，抓好基础设施的“乡通工程”建设。

（4）“县通工程”。加大高速公路、农村职业技术教育基地、农村小城镇（含县城）大型集贸市场的建设和改造，农村重点及骨干农产品批发市场的建设，与“万村千乡”工程配套的县级跨区域物流配送中心等的“到县设施”建设力度，抓好基础设施的“县通工程”建设。

3、立足民本，围绕农村基础工作抓好八项工程

（1）新时期知识青年“上山下乡”与新农村领路人的培育工程。切实做好“十一五”新农村建设人才培养引进规划，包括新农村建设管理人才培养规划、经营人才扶持规划、技能人才培训规划，推行新时期知识青年的“上山下乡”，对农村实行人才援助计划，有计划地向农村派遣、选调优秀青年干部和大学生，组织农村服务志愿者开展走进农村活动，努力抓好培养带头人，推进新时期知识青年“上山下乡”的乡土人才建设工程。

（2）建立新型农村职业教育体系，培育新型农民的工程。在每个县建立一所农村职业教育中等示范学校，以其为龙头，在各乡镇建立相应的分支职业教育中心，建立起职业教育的网络。加快改革农村义务教育体制，实行农村义务教育“8.5＋0.5”或“8＋1”教育模式，即在初中三年一期完成初中阶段教育，三年二期开设各类职业技术培训，确保在人员、经费、场地、设施方面的支持。

（3）抓稳定与创新，完善我省农村社会保障体系的工程。建议征收统一的社会保障税，并把地区扶贫资金用于低保，走社会保障扶贫道路。广泛发动社会力量，大力发展慈善事业。各市、县、乡把社会保障工作列为行政一把手工程，切实加强领导；全省设立统一的协调管理机构——社会救助工作局，属社会保障体系建设领导小组领导，归口民政部门管理。同时，在乡镇机构改革的同时设立社会保障专门机构，强化公共服务职能；村级设立社会救助中心，明确专职社会救助工作人员，解决必要的经费，稳定农村社会保障的专业化队伍，提高工作人员素质，建立目标管理考核制和责任追究制，强化效能监察，切实为救助对象提供快捷、优质、高效的服务。

（4）加强监管，抓好农村医疗服务体系建设的工程。政府的主要职能不只是办医院，而是保护消费者和社会弱势人群。调配卫生资源向农村流动、规范医疗服务行业、监督医疗服务质量、防范医疗市场和保险市场的“失灵”以及救助贫病人士等方面。政府应加强对药品的进货和销售环节的管理，减少药品销售环节，尽量避免因过多的销售环节而导致药价过高的现象发生。对于医疗器械的购买也要加强监管。政府部门要确保农民用药安全和药品价格低廉，可以集中招标采购，统一向医疗机构配送，并免收代理费，逐步形成药品供销的一条龙，净化农村药品市场。

（5）加大乡村文化与民俗的收集、发掘与整理力度，抓好乡村文化的保护、开发及其产业化工程。我省乡村文化底蕴深厚、丰富多彩，极具挖掘潜力和市场空间。全省各地民族特色文化不胜枚举，很多乡土文化基本上处于未开发状态，保持着得天独厚的“原汁原味”，故而更加符合现代文化消费者崇尚自然的价值取向。有深厚传统文化底蕴的地方，特别是经济发展相对滞后、但却拥有独特乡村文化传统优势的地方，在农民渴望寻找致富新路子、城市人追求精神愉悦之际，完全可以利用“文化资源”改变当地的经济、社会发展格局。要对民间工艺进行全面而系统的收集整理,开发适合商品化的工艺,发挥其市场价值。依据工艺选择适宜的生产组织形式,实现多元主体优势互补。引导农村文化产品的消费,培育农村文化产品的市场。与当地旅游业结合,进一步挖掘文化价值,通过旅游业带动相关产业的发展,形成商品消费和服务消费相互促进的良性循环。

（6）围绕农村人口的营养状态和生活质量，抓好乡村生活改善工程。摒弃生活陋习，制订乡村营养改善实施计划，配备生活指导员和营养指导员，实施生活和营养方面的普及教育，动员妇孺参与营养改善计划，并在资金、设备、人力、智力等方面给予支持。生活改善科或课程进入全省中小学教育、教学体系，同时，争取国际组织的援助。

（7）构筑良好的生产生活环境，继续抓好乡村清洁工程。包括：（1）农业生产清洁工程，大力推广应用生态施肥技术、病虫草害生态控制技术、秸秆资源利用化技术、畜禽养殖废弃物无害化处理与资源化利用技术，建立农业投入品废弃物收集池；（2）农村生活环境净化工程，大力推广应用生活污水净化处理技术、生活垃圾分类处理与资源化利用技术，开展农村清洁饮用水工程建设；（3）实施农民生态文明提升工程。

（8）解决农村基层干部和党员老化的问题，继续抓好农村基层组织建设工程。大力培养农村“双带型”党员和“双强型”干部，科学调整农村党组织的设置方式，采取“支部+企业”、“支部+基地”、“支部+协会”的模式建立党组织，积极实施“一村一名党员大学生计划”。同时，以各种方式把农民组织起来，提高农民的组织化程度。