湖南省新农村建设的若干问题及其对策研究(一)

九三学社湖南省委

发布时间：2006-12-28

内容提要

湖南省社会主义新农村建设在省委、省政府的正确领导下，取得了令人鼓舞的进展。但也存在诸多制约因素、具体问题和现实困难。主要表现在，湖南是传统的农业大省，“三农”问题一直十分突出；湖南属于亚热带丘陵地区，地域比较紧凑，地形复杂，生态丰富，水系发达，也是自然灾害频发区；湖南民族多样，风俗迥异，基础差异很大，发展潜力不同。针对这些情况，为避免当前新农村建设实践中出现一些运动化、一刀切的倾向，加强新农村建设战略部署上的针对性和具体规划建设上的实效性，本课题集中民主党派力量对相关问题进行了深入研究。我们认为，从省情来分析，我省农业已由以往的以经济性功能为主开始转到以社会性功能和生态性功能为主的发展轨道上。因此，我省新农村建设的基本思路应准确定位，创新思路、创新工作方法，扎实推进，争取实效。依据以上判断，本课题基于差异化现状，提出我省新农村建设的“四区”、“七类”划分，根据其基本特征，分别适用都市型、郊区型、平原湖区型、丘陵山区型、少数民族地区型、库区型和矿区型等七种类型的我省社会主义新农村的建设模式。同时，立足于新农村建设的基础工作、基础产业、基础设施“三基”，把千头万绪的各项工作细分归类，提出“模块、模式、模型化”“民本乡村”的新农村建设创新工作方法。在深入调研的基础上，结合湖南当前实际，我们提出抓好农村基础产业七项工程、基础设施“四通”工程、基础工作八项工程的建议，以供省委、省政府决策参考。

我省现有2215个乡镇，44325个村。自党的十六届五中全会把建设社会主义新农村作为我国现代化建设进程中的重大历史任务后，在省委、省政府的正确领导下，全省积极投身到新农村建设之中。总的来说，我省新农村建设的指导思想正确，建设目的明确，推进措施得力，取得的成效显著。但为了防止新农村建设中可能出现的“运动化趋向”，更为了准确把握和积极探索、解决我省新农村建设中的问题，今年3月至11月间，省委统战部组织我省各民主党派及工商联就《我省新农村建设的若干问题及其对策建议》课题展开联合调研。各党派与工商联组织各自专家学者分赴省内外、国内外分专题展开调查研究，现就总报告部分汇报如下。

一、取得的成绩

总的来说，我省建设社会主义新农村取得了以下主要成绩：一是加大了对农村路网建设、电网改造、水利设施建设、饮水工程、农村清洁工程、农村能源建设投入力度，农村基础设施建设不断夯实；二是以农村低保和五保供养为基础，医疗保障为重点，以灾害、医疗、教育、司法等专项救助相配套的全省社会保障体系的基本框架已初步建立；三是新型农村合作医疗制度在43个试点县市区取得突破，参合人数达到1857.20万人，参合率为75.5％；四是农村养老和最低生活保障制度不断完善，已基本建成中部地区城乡一体化低保制度的示范省份，占总农业人口数4%的两百多万贫困农民享受到低保；五是建立农村商品市场的“万村千乡”工程顺利启动，试点县区扩大到94个，全省农家店发展到8000个，现代连锁业态及连锁网点正在向农村市场延伸；六是大力推行“农村劳动力转移培训阳光工程”和“湖南省职业院校培训农民工百校行动”，目前已扩大到118个县市区，已培训学员44.5万人，转移就业40.7万人。

二、存在的问题

我省社会主义新农村建设所面临的问题主要表现在两个方面：一个是建设思路、建设模式与工作方法方面的问题，另一个是新农村建设具体内容方面的问题。

从第一个方面看，问题主要有：（1）我省农村受历史和地理因素的影响，不仅农户散居率高达80%，而且70%分布在丘陵山区，新农村建设的难度大，成本高；（2）农村集体经济组织与农户的经济实力普通较弱，新农村建设资金短缺严重；（3）新农村建设人才十分紧缺，不仅村务管理型人才数量上有缺口，文化水平不高，年龄偏大，而且经营管理型和技能型新型农民少，尤其是指导型和帮扶型人才更加缺乏；（4）新农村建设缺乏切合村落实际的分类建设模式与路径，缺乏科学的村落规划和产业规划；（5）现有农村工作方法与社会主义新农村建设要求不相适应，农民的意愿难以得到尊重，农民的积极性和创造性难得到有效发挥；（6）新农村建设中如何做到以环境保护优先，做到不砍树，不挖山，不填塘，保持农村原有环境生态的问题；（7）新农村建设中如何充分尊重农村习俗和农民习惯，不拆庙、不毁祠、不破坏古建筑，保护农村原有文化生态，正确处理传统文化的继承与新型文化的创新关系。

从第二个方面看，存在的主要问题有[1]：（1）我省农业产业化的程度低，加工度不足，农村主导产业的形成和稳定难度较大，作为建设新农村根本点的“农民增收”短期内难以实现；（2）我省农村基础设施条件普遍较差，“三清（指清垃圾、清淤泥、清障碍）”、“四通（指通公路或通车、通电、通水、通沼气）”、“五改（指改水、改厕、改橱、改栏、改浴）”任务十分繁重；（3）我省农村缺乏现代化的市场流通体系，不仅农村商品市场与物流基础设施较差，70%的乡镇农贸市场还是传统的马路市场，而且农村商贸市场基本上是传统的个体经营商户或夫妻店，经营管理粗放，易引发农民卖难与买难以及假冒伪劣商品等问题；（4）农村社会保障体系的供求差距大，重城市低保轻农村低保大现象依然严重，低保覆盖率低，低保资金难以到位，工作漏洞大，运行不规范。农村合作医疗参合群体不稳定，行政运作成本高，对困难户医保力度不够等，与“应保尽保”城市低保相比，还有很大的差距。（5）农村文化建设落后，农村文化市场发育程度低。农民文化生活的贫乏，精神食粮的缺失，易导致打牌、赌博、封建迷信泛滥。（6）农村科技推广体系不健全。随着乡镇农技站“四权”的逐步下放，尤其是“乡管”和“以乡为主”的管理体制，带来了乡镇农技站人、财、物、事的管理失控，“网破、人散、服务差”农技推广状况普遍存在。

三、韩国的经验与教训

（一）八条经验

一是新农村建设的长期性。从20世纪70年代初韩国开始提出“新村运动”，到现在历经30多年，历届政府坚持不懈地一直稳步推进，逐步建设了韩国现代化的新农村。

二是新农村建设的阶段性。韩国新农村建设划为四个阶段：第一阶段，新农村精神的酝酿期（1970－1971），亦即新农村建设试点期。包括绿化山地、拓宽村道、维修河堤、设置堆肥场、清理河塘、管道和井水的修补和整治、村庄卫生、建公共洗衣场、钻公共井水、消灭鼠害共10项内容。第二阶段，新村运动的扩散阶段（1972－1976）。把新农村运动当作国家发展中的最优先事业。这一阶段主要是帮助农户改善居住和生活环境，开展增产、勤俭、邻保等三大运动，新村运动开始延伸到农业发展、农民增收以及社会治安和农村道德风尚建设等领域。第三个阶段，充实和提高阶段(1977-1980年)。工作重点转向三个领域：一是推行农村工业化，大力举办新农村工厂，以带动农户非农收入的增加；二是推动乡村文化建设与发展，并将新村运动引入城市，逐步将新农村精神推向全体国民。三是狠抓农村住宅改良事业，促进小城镇发展。第四个阶段，国民自发运动阶段(1981至今)。政府大幅度调整有关新村运动的政策与措施，建立和完善全国性新村运动的民间组织，新村运动从政府主导的“自上而下式”转变为民间自发的“自下而上式”运动。新村运动由追求物质条件的改善转为追求物质文明与精神文明并举的良性发展轨道。

三是新农村建设的严密组织性。（1）从行政体系看，依法设立负责新村运动的最高行政机构——“新农村运动中央协议会”，中央有关部门和各级地方政府（道、市、郡）设立新村运动的专门机构，每个村庄由政府委任一名公务员作为“新村运动”的领导人，市、郡和面、邑两级公务员每人要联系4个村，道一级的课长和局长则要负责一个郡，而中央内务部的课长和局长要负责一个道。对县乡两级公务员实行奖罚分明的新村建设考核制度，帮扶干得好的优先提拔，干得不好的则调往边远地区工作。（2）从服务体系看，为解决人多地少和粮食增产的目标，韩国政府建立起了一套健全、高效的农业科技服务体系，农业技术研究和推广服务人员都被纳入到了公务员编制，所需的科研、示范与推广服务费用基本上都是政府足额拨付，因此，农业科技成果往往具有很强的实用性以及很高的转化率。这些支持，为新村运动的开展奠定了坚实的组织基础。

四是高强度的政府财政支持。多年来，韩国政府在新村运动中始终扮演着重要的投资人角色，财政支持占总投资额的比重一直很高。除了1972－1973年在20％以下外，其余年份都在20％以上。其中1975、1979、1980和1982年的政府投入比例都超过了40％。例如，在农村住宅改良事业中，中央政府提供建房资金的55％，地方政府出资30％，农户自己只要出15％。农民可在以后若干年内通过向国家出售农产品的形式，逐年扣除所欠政府的建设款。为了支持新村运动，韩国政府向农民普遍发放长达30年的长期低息贷款，并帮助农民争取各种国际组织贷款，而且还从“住宅彩券”中拿出一部分支持农村建设。此外，各级农协在新农村运动的资金筹措中也发挥了重大作用。

五是立足项目精心组织。以各种形式的项目建设为平台，把新村运动细化为看得见、摸得着的实质性行动。新村运动中所开展的具体项目可谓五花八门，大致上可以归纳为以下几个方面：一是村级公共基础设施建设，主要包括：修建和改善乡村公路，推进农村电气化和农村信息化，改善饮水条件，兴建村民会馆，建设公共洗衣场，河渠以及堤坝的建设与整治等等。二是村民私房的维修、改良和重建。三是农村组织建设，如农协的发展和壮大，邻里会以及新村妇女、新村青年、新村领袖等各种协会的创办和运行等。这些组织虽然都不具有正式赋予的社区公共权力，但在新村运动中却能与正式组织形成互补作用。四是有关农民增收的一些项目，包括推广高产水稻品种，政府对粮食的保护价制度，调整和优化农业结构，加强农村工业园建设,发展特色农业，开展农业高新技术研究等等。

六是采取村庄分治和分类激励策略。以村庄为单位，在充分考虑各村实际情况的基础上，采取村庄分治和分类激励的策略，使新村运动体现出明显的层次性和阶段性。韩国的新村运动是从政府免费提供水泥开始的。在第一年，政府对全国所有村庄一视同仁，都免费提供了350袋水泥，每袋25公斤，并限制农户必须将这些水泥用于政府设计的近20种建设项目。第二年韩国政府就根据各村农民上一年的出资力度、提供劳动力情况以及相互配合作业的能力，同时还考虑他们在提高生产率、开发工业品等方面的表现，将全国村落划分为基础村（参与程度最低）、自助村和自立村（参与程度最高）三种等级。政府的支援物资只分配给自助村和自立村，以此鞭策基础村提高积极性。各种类型的村庄在新村运动中的侧重点不同：对于基础村而言，要继续改善生活环境，培育自助精神；对于自助村，则以改良土壤，疏通河道，改善村镇结构，发展多种经营，扩大农业收入为重点；自立村则把重点放在发展乡村工业、畜牧业和农副业，鼓励和指导农民采用机械化、电气化、良种化等先进技术，制定生产标准，组织共同耕作，建立标准住宅，修建简易供水、通讯和沼气等生活福利设施等方面。正是在这种良好的激励机制引导下，各基础村的新村运动激情才被点燃。

七是十分注重培养带头人，塑造典型人物和事迹。为了搞好对新村运动带头人的培养工作，韩国政府在中央和地方都设立了相应的培训机构。中央新村运动研修院是专为培训新村运动骨干而建立的。被培训者包括公务员与农民选出的指导者同住同吃，共同讨论。由研修班上制定出各村建设规划，然后交给市、郡核准后实施。总统也曾到研修班与学员一起听课、讨论。10年间，韩国为基层培养新村运动骨干人员16.5万名，有2700多万人次的农民接受过相应教育。此外，韩国政府还十分注重舆论宣传，塑造了一批新村运动的典型人物和事迹，使他们的典范形象深入到了千百万农民的心中。

八是特别注重打造 “勤勉、自助、合作”的新农村精神。新村运动的目标之一就是要重塑农村道德风尚，向韩国农户乃至全体国民“注入新的意识、促成团结、形成以地区社会建设为目的的自助风气。”经过数十年的努力，韩国农民的意识形态、思维方式、生活环境以及人生态度都发生了翻天覆地的变化。这种精神后来进一步扩展到城市，逐步发展成为民族自立、身土不二、事业报国的国民精神。正是这种“勤勉、自助、合作”的新农村精神帮助韩国彻底甩掉了贫穷的帽子，这种精神还将继续鼓舞着他们早日迈向发达国家的行列。

（二）三个教训

一是新村运动与政治的结合过于紧密，以致造成新村运动与权力升迁乃至政权更替之间互为影响，甚至成为滋生腐败的温床。

二是在新村建设的初期没有注意到对自然环境以及传统文化的保护，从而造成相当一部分自然环境的不可逆性毁坏和传统文化的丧失。

三是在农村基础设施和房屋建设规模方面，没有考虑到农村和城镇人口的转移规律，从而导致一部分农村公共基础设施建设投资变成沉没成本，形成浪费。

四、我省新农村建设的基本思路、模式与工作方法

（一）认清农业基本功能的转型，准确定位我省新农村建设的基本思路

从省情来分析，我省虽然是农业大省，但多数农产品已经告别了短缺时代，目前农业已由以往的以经济性功能为主开始转到以社会性功能和生态性功能为主的发展轨道上。因此，我省新农村建设的基本思路应定位于：

1、“跳出农业来谋划农业的发展”。在农业发展的战略上实现两种转变：一是从以产品贡献为主向以要素、市场和外汇贡献为主的转变；二是从只注重农业的经济功能向既注重农业的经济功能又注重其生态和社会功能的拓展转变。农业的多功能性既决定了农业是一个特殊的、需要保护和发展的产业，又预示着农业与其他产业有所不同，农业除了确保粮食和其它农产品的供给之外，还发挥着防止洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气、提供绿色景观和自然景观，以及传统文化的继承等多方面的作用。目前，欧盟、日本和韩国等国，已经将农业的多功能性作为保护其国内农业和农产品市场，维持其高度农业保护政策的理由。

2、必须“跳出农民来筹划农民身份的变迁”。把新农村建设与农民身份转变和农业功能的拓展结合起来。就我省而言，农民相对和绝对数量的减少，将是决定我省新农村建设目标能否实现的终极性因素，只有不断地减少农民，才能造就富裕、文明的农村。而农民数量减少的一个先决条件，就是要让他们能够在从农民到市民的身份转变中畅通无阻，换言之，必须建立起顺畅的农民——新农民——市民身份转换机制。

3、必须“跳出农村来筹划新农村建设”。新农村建设需要全社会的广泛支持，尤其是来自工业和城市的支持。新农村运动中所开展的各个建设项目就是实现工业反哺农业、城市支持乡村的平台和微观基础。通过新农村建设，必须树立起一种自强、合作、诚信、守法的时代精神，并将这种精神传送到城镇的工厂、学校、机关以及其他所有的社会活动场所，使其成为全省人民的“国民精神”。

（二）立足我省农村的共性与差异，积极探索我省新农村的建设模式

1、基于共性，立足“三基”，把握新农村建设的基本模式。我省新农村建设模式虽然有不同的表现形式和侧重点，但在实际建设过程中，都要受到“基础工作、基础设施、基础产业”这三种因素的相互制约。农村的所有事务都可以分为基础产业、基础设施和基础工作三大部分。其中，基础设施包括农村道路、桥梁、农村供水、供电、沼汽、塘坝、水库、灌溉系统等；基础产业包括种植业、养殖业等；基础工作包括农村义务教育、农村医疗、农村保险、农村文化、农村组织建设等等。上述三类事务的几何图示如图1所示。图中X轴为基础产业，原点为全部农村事务的起点，显然，有：a<b<c，即农村基础产业发展水平c点好于b点，b点好于a点；Y轴为基础工作，显然，有：d<e<f，即农村基础工作f点好于e点，e点好于d点；Z轴为基础设施，显然，有：g<h<I，即农村基础设施建设i点好于h点，h点好于g点。将“三基”农村事务组合起来，就可以得出农村发展或建设的整体水平状况，亦即社会主义新农村建设的水平。这三种主要制约因素，共同制约着所有农村建设模式的发展。只是对于不同的建设模式所表现出来的程度不同。我省只有紧紧围绕基础产业、基础设施和基础工作，才能真正将农村分类建设模式落到实处。

社会主义新农村建设是一个系统工程，也是一个长期工作目标，必须紧紧围绕“基础产业、基础设施和基础工作”这三个主要因素，根据当地情况，科学规划、分步实施，因地制宜，分类指导，以点带面，整体推进，有计划、有目标、分步骤地进行。