郴州、永州、娄底、衡阳四市县域经济发展情况调研报告

九三学社湖南省委
发布时间：2004-12-20

    2004年3月底至4月初，省政协调研组一行到湘南的郴州、永州，湘中的娄底、衡阳等市进行县域经济发展情况调研。调研组听取了四市市委、市政府、市政协及有关部门关于县域经济发展情况的介绍，并深入到郴州的资兴、桂阳，永州的宁远、祁阳，娄底的新化、双峰，衡阳的祁东、耒阳等8县（市）实地考察县域经济发展情况。现将调研和考察情况报告如下：
郴州、永州与广东、广西接壤，历史上均系湘南古郡，物阜人丰。娄底、衡阳扼守湖南中部要塞，历来为兵家必争之地，粮足财富。四市物产富足，矿藏丰富，同属资源型丘陵地区，此次调研将四市归为湘南经济区。

    一、湘南地区区域特征和基本经济指标。
   （一）、湘南4市及8县（市）区域特征。
   1、历史悠久，源远流长。
   “郴”字独属郴州，最早见于秦朝，为篆体“郴”，由林、邑二字合成，意谓“林中之城”。“郴”字见之于史传，是汉代司马迁所写《史记》，其中记载（项羽）“乃使使徙义帝长沙郴县”。从此，“郴”字赫然纸上，脍炙人口。郴州有文字可考的历史，已有两千余年。
   永州昔称零陵，位于中国湖南省南部，南岭山脉北麓，秀丽的潇水和湘江汇合处，素有“锦绣潇湘”之称。永州是一座具有两千多年历史的古城。早在秦代即开始设县，汉武帝元鼎6年（公元前111年）置零陵郡，隋开皇9年置永州总管府。永州历代名人辈出，山水形胜，人杰地灵，产生了怀素、周敦颐、何绍基、陶铸、李达等一批驰名中外的杰出书法家、哲学家和政治家。历史上，永州是文人墨客的神往之地，“挥毫当得江山助，不到潇湘岂有诗。”，
    娄底在夏商周时为荆州一隅，战国时属楚的范围。秦统一中国后，娄底正式列入中央集权制的封建的多民族国家秦的国土，隶属长沙郡，成为华夏不可分割的一部分。
衡阳是历史名城。自隋置衡州以来，至今已有1400多年的悠久历史。作为中华大地上古老的州郡之一，衡阳一直是湘南的政治、经济、文化、军事重镇。
    2、生态优美，风光旖旎。
    由于气候温暖湿润，郴州山青水秀，风光旖旎，历来被誉为“四面青山列翠屏，山川之秀甲湖南”。正如“郴”字从林从邑，邑在林中，森林和城市融为一个和谐的整体。有诗为证：“郴山郴水，幽香醉人”。宋代诗人阮阅诗云：“万紫千红一径深，胭脂为地粉为林”。
    永州 拥有九疑山、舜皇山、阳明山三大国家森林公园和五个省级自然保护区。
    娄底境内整个地势西高东低，呈阶梯状倾斜。西部新化县、冷水江市、涟源市西南部属湘西山地区，山势雄厚，峻岭驰骋；东部涟源市的中、东部，娄星区、双峰县属湘中丘陵区，地势逐渐降低，地形起伏平缓，丘岗延绵，平地宽敞。境内山脉纵横，群峰起伏，矗立大小山峰数百座。在娄底境内，群山林立、丘陵起伏之间，溪水奔流，河网密布，水系完整，水量充沛。
    衡阳有五岳之一的衡山，风光秀丽，天下闻名。
    3、资源丰富，物产富足。
    永州地处亚热带，气候温和，雨量充沛，土地肥沃，资源丰富，有近500万亩山地、200多万千瓦的水能资源和3000多万立方米木材等可供开发利用，是中国水稻、烤烟、油茶、牲畜和蔬菜水果产地，素有“香柚之乡”、“杉木之乡”的美誉。已探明的矿藏50多种，锰矿储量全省第一，占全国总储量的七分之一，故又被称为“锰矿之乡”。锡、铜、锑、铅、锌、钨、锂、等储量居全省第二，稀土量为中南五省区之最。水能蕴藏量达218.2万千瓦，居全省第三位。
    娄底境内已发现47个矿种，其中探明储量的有25种，占全省探明储量矿种的30％，是湖南矿种较齐全的地区之一。已探明储量的矿产地58处，其中大中型矿床36个，以煤炭、建材、有色金属为主。保有储量占全国、全世界第一位的有锑，占全省第一位的有煤、白云石、石灰岩和大理石，占全省第二位的有石墨等，占第三位的有石膏和黄铁矿，其它如金、铅、锌、锰、钨等矿种的探明储量也在全省占有重要地位。钒、硅石等矿种，虽然尚未探明储量，但潜在远景较大，有望成为未来的优势矿种。
    衡阳市境内矿产资源丰富，已发现有的：煤、铁、铅、锌、钨、锰、铜、锡、高岭土、萤石、重晶石、硼、石膏、盐、钠长石、大理石等50余种。其中有色金属居全国前列，瓷泥储量、纳长石产量为全国之冠，莹石、重晶石蜚声海内，素有“有色金属之乡”和“非金属之乡”之称。
    4、区位优越，交通便捷。郴州历来被称为“楚粤之孔道”，国家交通“大动脉”京广复线电气化铁路，公路107国道、106国道纵穿郴州南北，京珠高速公路贯通全境。省道1806线、1803线和郴资桂、桂嘉高等级公路贯通东西，东连江西、西接广西，从而构成了“三纵三横”的立体交通网络。到2001年底，通车总里程达到16152公里，通村公路率99.19%，居全省第一位。其中，全市高等级公路累计达232公里，11个县（市、区）中已有6个通了高等级公路，居全省领先地位。
    永州是湖南省距山水甲天下的桂林最近的城市，也是距华南重镇广州最近的城市之一，自古便是华中、华东地区通往广东、广西、海南及西南地区的交通要塞，也是湖南对外开放的重要门户，素有“南山通衢”之称。境内湘江北可抵长江，南下经灵渠可达珠江水系；两条国道、十条省道在境内纵横交错；湘桂铁路横贯永州市北部，是连接西南诸省和海南、粤西的桥梁。
    娄底，位于湖南的地理几何中心，辖娄星区、涟源市、冷水江市、新化县、双峰县，全市东西宽160公里， 南北长102公里，总面积8117平方公里。。
    衡阳位于湖南省中南部，湘江中游。东邻株洲、攸县、安仁；南界永兴、桂阳；西接冷水滩、祁阳、东安、邵阳、邵东；北靠双峰、湘潭。南北长150公里、东西宽173公里。铁路、公路纵横交错，是华南地区的重要交通枢纽。
    5、城镇密布，人口稠密。
    郴州市2001年末总人口为455.96万人，其中，城镇人口占总人口的26%，乡村人口占74%，现辖两区（北湖、苏仙）、一市（资兴）、八县（桂阳、永兴、宜章、嘉禾、临武、汝城、安仁、桂东）。总面积1.94万平方公里，占全省面积的9.2%；人平土地面积7.09亩，比全省人均多1.7亩，居全省第三位。
永州市辖芝山、冷水滩两区和祁阳、东安、双牌、道县、江永、江华、宁远、兰山、新田九县，面积2.24万平方公里，人口550万。
    衡阳市总面积15310平方公里。合153.10万公顷，按地形分，山地占总面积的21%，丘陵占27%，岗地占27%，平原占21%，水面占4%，总面积占全省土地面积7.23%，在全省各市、州中，幅员位居第7位　
    6、人文传统，底蕴深厚。
    郴州具有悠久的历史。在桂阳县境内发现的旧石器时代晚期的刻纹骨椎表明，早在一万多年前，郴州一带就有原始人在这块土地上繁衍生息。
    永州是湖南四大历史文化名城之一，其影响源远流长。舜文化、周敦颐的理学，怀素、何绍基的书法艺术，柳文化和古老的女书构成湘楚文化的重要源头。   
    娄底一带原为少数民族杂居之地，相传先民们是盘古的后裔，属三苗、九黎集团，出自五帝中的颛顼。在很长的一段历史时期中，先民们与黄河流域的华夏和东夷进行了激烈的争斗，后大部分被迫向南迁徙，现今贵州、云南一带的少数民族很多是这一带移民的后裔，剩下的部分被西汉以来不断大量南移的中原汉人(特别是江西人)融合、同化，其独特的梅山文化流传至今。
    虞舜南巡，曾在衡山盛会诸候并举祭望之礼；大禹治水，在南岳用白马祭告天地，得"金简玉书”，立“治水丰碑”，留下白马峰、金简峰睡禹王城等古址；李白、杜甫、黄庭坚衡阳揽胜抒怀，留下脍炙人口的佳句；韩愈祷岳开云、朱熹踏雪讲学、张轼施才论经，在衡阳留下了种种传说；徐霞客畅游衡州，写下了15000余字的游衡日记；文天祥曾在衡阳讲学，留下名篇《上元张灯记》；清初吴三桂起兵造反，在衡阳建都称帝；清朝名将曾国藩、左宗棠曾在衡州创建湘军水师。毛泽东、周恩来、叶剑英、黄克诚等老一辈无产阶级革命家都曾在衡阳工作过。毛泽建同志血洒衡山。抗日名将方先觉曾在衡阳城下血战日冠。
（二）、湘南4市及8县（市）基本经济指标 

湘南4市及县域经济基本情况一览表（2003年）

湘南8县（市）经济基本情况一览表（2003年）

    三、发展县域经济存在问题的原因分析
    存在以上问题的原因我们归结为以下几点：
    （一）、基础性原因。
    湘南历来是传统农业地区，基础差，底子薄。
    一方面是湘南地区原先的基础设施条件比较落后，投资成本高，无法吸引外地资本。
    交通制约。湘南地区东承广东发达地区，西接西部开发地区，区位优越，但因交通制约，优越难成优势。第一，湘南    平方公里面积，   万人口，没有体现现代交通优势的飞机场，人流、资金流、信息流、物质流难以活跃起来，利用“两个市场”、“两种资源”发展开放经济比较困难。第二，境内虽有京广、洛湛铁路穿越，跨省有京珠高速公路，省内有潭邵高速公路贯通，但市与县、县与乡、乡与村连通的公路等级低，公路的承载能力差。第三，市与市、县与县之间没有形成便捷的交通环路，区域之间的交流互通受到限制和阻碍。新化县与周边的安化县、叙浦县没有公路连接，成了娄底市交通的一截盲肠。能源制约。湘南是我省的主要能源产地，但随着经济的高速发展，出现电、煤供应紧张局面。近年来湘南水电、火电项目比较多，但无法满足经济发展需要。同时现行电力体制对地方发展电力影响很大，地方电网无法与大电网并网，电力富余时送不出去，紧缺时调不进来。国家关闭小煤窑和采煤成本增加是造成煤炭供应紧张的主要原因。通讯信息化制约。特别是广大农村地区，广播、电视、程控电话的普及率比较低，一些地方甚至与外界没有什么信息交流。信息化网络建设滞后，信息化网络利用率不高，信息化带动经济发展水平太低。城镇建设制约。城镇是承载产业转移和招商引资项目的平台，调研组考察的8个县城都面临着城镇基础设施、公共产品、管理服务、社区建设、教育文化、社会治安等方面水平水平的提升问题。要创造优美的人居环境、优良的发展氛围、优秀的城镇文化，才能聚集人气、吸引资本。
另一方面经济发展底子薄。湘南历来是传统农业经济社会，工业基础薄弱；发展工业的人文氛围、人才、技术条件相对差。三是县域经济发展环境方面的原因。县级机构臃肿，人员庞大，部门职能利益化，经济发展环境堪忧。祁阳县国土局有工作人员600人，工商局有工作人员700多人，环卫处有500多人。双峰县通过县乡机构改革，县直部门精简人员2486人，乡镇机关精简2457人，占在编人员的35%，但由于基数太大，一般5万人的乡镇机关人员仍在200人左右，人满为患，效率低下，一些人利用职权索拿卡要，企业和农民不堪重负。
    （二）、制度性原因。
    一是市场经济体系的构建和完善的问题。渐进式的改革产生路径依赖问题，现行经济体制不适应市场经济发展的需要，许多方面阻碍、束缚、拖累了县域经济的发展。一方面，政府“越位”。对市场经济干预太多，引起市场配置资源能力丧失，造成市场失灵，使经济发展遭遇许多挫折。另一方面，政府“错位”。不能很好地把握和运用市场经济规律，政府的宏观调控功能和服务功能不强。
    二是行政管理体制方面的原因。第一，在目前条块结合管理体制上，部门把人权上收、事权下放，把权利上收、责任下放，造成县级责任无限大，权力更少了，自主发展能力、经济社会管理能力弱化。第二，现行行政层级制度制约县域经济发展。我国目前实行五级行政管理体制，行政成本高，行政效能差，尤其是市管县（市、区）的体制，出现市与县争食、市级剥夺县级财力，造成“富了市，穷了县”的后果，严重抑制了县域经济的发展。
    三是县域经济发展的法律制度不健全。《行政许可法》施行前，政府的行政管理的权限随意性大，部门自身可以设置审批权。行政执法滥用自由裁量权，甚至执法违法，法院的生效判决无法执行，法制环境堪忧。
    （三）、政策性原因
    1、国家宏观政策调整对县域经济发展的影响 。国家根据整体国民经济发展情况对相关金融、财政、税收政策作出适当调整：金融方面提高存款准备金率由7%调至7。5%；财政方面减少200亿国债资金，并优先用于西部地区和东北地区；税收方面调减出口退税率，实行中央和地方分担做法，取消农业特产税，调减农业税税率等，这些政策在宏观调控方面产生乘数效应，使县级资金紧缺的矛盾更加突出。根据国家产业政策关闭的“五小”企业大多是县域企业，对县域意味着财政、税收、就业的减少。
    2、国家对县域经济发展的政策扶持和资金投入不够。第一，现有财政政策实行包干制，县级财政基本上是保吃饭，而医疗、卫生、防疫、农技等部门要求县级保证多少投入，县级财政捉襟见拙，难以兑现。财政转移支付的随意性很大，没有严格的制度约束，地方政府也无所适从。第二，税收体制方面，实行基数包干，超收分成的办法，超收部分实行二八分成，实际上是剥夺先进的做法，打击了地方积极性。国税和地税的划分是否科学值得商榷。第三，金融体制抑制了县域经济发展。银信部门受利益驱动，将资金大量投放发达地区和大中城市，对县域经济发展支持少。国家限制民间金融的发展，只在少数发达地区容许存在，这样一方面导致行业垄断，另一方面导致一些非法地下钱庄活跃，扰乱了金融秩序。
    3、土地政策成为县域经济加速发展的瓶颈。针对非法占用土地，乱圈地有失控的趋势，国家采取措施调减用地指标，清理开发区等措施整顿土地市场，直至暂停审批新的用地申请等，对处在工业化初期的我省大多数市县，是一种打击，给正在加速发展的县域经济踩了刹车。
    4、对县域经济发展的研究不够。县域经济发展缺乏区域布局、产业布局和总体规划。
    （四）、观念性原因
    一是市场观念方面的原因。在建立社会主义市场经济框架过程中，市场机制的确立、市场观念的形成需要一个长期的过程。第一，发展经济的市场观念落后。1997年中央提出国企改革策略是“抓大放小”，沿海地区抓住这一机会，大力推进“国退民进”改革，把国企退出竞争性领域，优先扶持发展民营经济，我们的改革迈不出步子，错失了工业化的一次良机。城镇化方面，自设樊篱把农民挡在城镇之外，计划经济时代的户籍制度等促成了二元结构社会的形成，直接导致“三农问题”的产生。第二，行政管理的市场观念落后。市场经济需要的是“小政府、大服务”，是有限政府，是责任政府，是法制政府，而我们走的是与此相反的道路。第三，各项改革的市场观念落后。企业的产权改革、行政机关的职能改革、事业单位的身份改革一直难以推行，建立社会主义市场经济体制的任务很艰巨。
    二是现行干部评价、考核方法和方式导致发展观的偏差。当前县域经济发展的一个致命点是缺乏长期发展战略，往往是一个领导一个做法，领导一换，策略也变。现行干部选拔任用突出以GDP论英雄，引发搞短期行为、搞形象工程、搞政绩工程等问题。干部评价、考核少有走群众路线的，干部只对上级负责，搞工作以上级领导的好恶为转移。
    三是缺乏高素质的技术人才和领导干部，把握市场规律的能力和手段也需要培育。当前，经济高速增长和经济发展的体制性障碍形成尖锐对立，市场经济体制框架的构建和旧体制转型面临重重阻力，利益主体多元化和利益分配的不合理性引发各种矛盾等在县域经济发展中表现得尤为突出。这就需要一批具有市场经济理念、熟悉市场经济规律、具有把握市场规律能力和手段的高素质技术人才和领导干部。而现状是人才奇缺，领导干部大多是从计划经济时代的基层逐级提拔上来的，基层工作经验丰富，所谓“拳打脚踢”型的干部居多，理论水平、思想观念跟不上，搞工作费力不讨好。
    （五）、规律性原因
    一是市场经济规律方面。经济发展有跨越式的发展，但主要的是依靠梯度推进。尤其是工业化初期，生产要素都是流向配置效益相对高的地方。
    二是经济增长规律方面。西方经济学家丹尼森（E•F•Denison）提出经济增长因素主要有五个方面，其中属于生产要素投入量方面的有：劳动力在数量上的增加和质量上的提高；资本（包括土地）在数量上的增加。属于生产要素生产率方面的有：资源配置的改善；规模的节约；知识进展和它在生产上的应用。这是一个相互促进，整体推进的长期过程。
    三是区域发展规律方面。西方经济学家根据发达国家的区域经济发展的经验分析，提出不平衡发展战略。认为地区经济不平衡发展的主要原因是：经济发展条件的地区差异；不同区域具有不同经济增长潜力；规模经济和集聚经济的促成作用。他们进一步分析指出，在不平衡发展中可以达到平衡发展，其主要动力是：（1）、在市场经济条件下，资金、劳动力和技术的自由流动，将导致区域发展趋于平衡。（2）、经济扩散作用，推动地区平衡。缪尔达尔提出过循环累积因果理论，认为在经济循环累积过程中，同时存在扩散和回流两种不同效应。（3、）区域开发过程中条件的改善，包括基础设施条件的改善，资金的趋利回流，国家政策扶持，区际联系的加强等促进地区平衡发展。（4）、区际间产业的转移和结构的调整，推动地区平衡发展。我国经济学界因此迅速认同吸收梯度理论，一度成为我国区域经济发展和规划的主要理论。如果把沿海发达地区划为最高梯度的话，中部地区的湖南就处于次梯度水平。

    四、对策和建议
    （一）、促进县域经济发展的对策。
    1、 县域经济要坚定不移地走工业化道路，以工业化推进“三化”整体提升。
    2、 县域经济要坚定不移地走开放带动战略，积极对外招商引资和发展扶持民营经济。
    3、 县域经济要坚定不移地走因地制宜发展特色经济之路。
    4、 县域经济要坚定不移地走城乡统筹、区域协调、可持续发展之路。
    （二）、促进县域经济发展的政策建议。
    1、加快行政体制改革进度
    2、出台发展县域经济的人才、干部政策
    3、加大县域内的基础设施建设投入
    4、制定发展县域经济的经济政策
    5、制定县域经济发展的中长期规划