关于建立和完善湖南省国有资产管理体制的建议

九三学社湖南省委

发布时间：2003-01-12

    根据中共“十六大”的精神和湖南省的实际，组建湖南省国有资产管理委员会和湖南省国有资产运营(集团)有限公司，建立起国资委、国资公司、存在国有资产的企业三个层次的国有资产管理运营体系，是完善我省国有资产管理体制的重大战略举措。

    一、必要性分析

    1、组建湖南省国有资产管理委员会(以下简称“国资委”)和湖南省国有资产运营(集团)有限公司(以下简称“国资公司”)是深入学习、贯彻、落实中共“十六大”精神的重大战略举措。江泽民同志在中共“十六大”报告的第四大部分第四点中明确指出：“继续调整国有经济的布局与结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制与方式。显然，组建国资委和国资公司是深入学习、贯彻、落实中共“十六大”精神的重大战略举措。

    2、组建国资委和国资公司是完善政企分开，健全社会主义市场经济体制的需要。组建国资委和国资公司，客观上要求进一步：完善我省国有资产授权经营制度，建立起国有资产管理委员会、国资公司、存在国有资产的企业三个层次的国有资产管理运营体系。第一层是省国资委(省政府的内设机构)，由省人大通过立法授权其代表省政府行使所有权，对全部省级国有资产进行统一管理和监督；第二层是国资公司，由省国资委将产权边界清楚的省级国有资产一次性全部授权其经营，由其行使省属企业国有资本出资人职能；第三层是存在国有资产的企业，它与国资公司的关系是经营实体与出资人的关系，是企业法人与控股、参股股东的关系。建立起上述国有资产管理运营体系，可以切断政府与企业之间的直接联系，缓冲政府对企业事务的直接干预，从而达到“十六大”报告所提出的“实现政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”的目的。

    3、组建国资委和国资公司是完善国有资本出资人制度，解决两权分离问题；防止国有资产流失的需要。由政府直接作为企业出资人，由于体制因素，出资人不能到位行使出资人职能，企业所有权与经营权严重分离，企业容易被“内部人”控制。由于“内部人”利益与国家利益的事件经常发生；因此“内部人”损害国家利益的事件经常发生；国有资产流失现象严重，国有资产经营困难，效益低下。详见我省国有资产保值增值情况(表1)和我省国有资产效绩情况(表2)。

表1我省国有资产保值增值情况表

表2我省国有资产效绩情况表

资料来源：省财政厅产权处

    组建国资公司并授权其行使省属企业国有资本出资人职能，明确其国有资产保值增值责任，使防止国有资产流失有了一个明确的责任者。国资公司通过向出资企业派出出资人代表的方式行使出资人权力，参与出资企业经营管理，可以打破“内部人”控制的局面，维护国有资本的利益，防止国有资产流失。

    4、组建国资委和国资公司是实现国有资产优化配置，提高运营质量和效益的需要。近年来，由于我省缺少大型资本运营机构，造成国有资产布局分散，资产流动和重组困难，影响了资产重组的效率和整个国有经济的改革与发展。组建国资公司，并授权其经营、管理全部省属企业国有产权，有利于利用市场手段打破国有资产管理中的“条块”分割局面，实现在全省或更大范围内的合理配置和整合资源，达到盘活存量资产，优化增量投入，提高国有资产运营质量和效益的目的。

    5、组建国资委和国资公司是实现国有经济战略调整的需要。当前，我省国有资产主要分布在一般竞争性与资源性领域，在省属企业中缺少拥有自主知识产权的高新技术企业，缺少实力强、影响大、收益高的金融、证券、保险企业，整个国有经济呈现出收益率低、控制力弱、带动力差的局面，实施战略调整的任务十分繁重和迫切。组建国资公司，以其为载体，可以利用市场手段，把达不到政府意图和(一般竞争性领域中)达不到社会平均回报率的企业占用的国有资产逐步变现，投入到高新技术领域、金融证券领域和基础设施领域，从而加快国有经济战略调整的步伐，提高国有资产的收益率，增强国有经济的控制力和带动力。

    6、组建国资委和国资公司是充分利用资本、资金市场促进改革和发展的需要。组建国资公司的目标是致力于建设我省国有大型融投资主体，为全省的经济建设开辟资金筹措渠道，逐步成为一个跨行业、跨部门、跨所有制、跨地区以致跨国从事资本运营的大型集团公司。因此，组建国资公司有利于充分利用国际国内资本、资金市场，通过扎实有效地工作，为我省引入更多的增量资金，拉动全省经济快速发展。国资公司主要在以下四个方面开展业务，引入资金：(1)通过投资高新技术产业，扶持优势产业，整合潜在上市资源，增加我省上市公司数量；(2)通过对现有上市公司实施资产重组，提高上市公司质量，增强其持续融资能力；(3)通过对省属企业实施改制、出售、拍卖；重组等方式，引入省外、国外的资金，(4)利用自身实力和集合优势，通过发行债券、基金，寻求银行贷款等方式为我省经济建设和发展争取更大的资金支持。

    二、总体思路与原则

    根据中共“十六大”对国有资产管理体制改革的总原则和方向，我省完善国有资产管理体制的总体思路是：建立国资委——国资公司——存在国有资产的企业三个层次的国有资产管理运营体系。

    (一)湖南省国有资产管理委员会——是省政府专司国有资产管理的领导、决策机构，受省政府的委托，对全省国有资产实施宏观管理和监督。省国资委下设省国资办，属省国资委的办事机构，具体承担省国资委的日常工作。

    (二)湖南省国有资产运营(集团)有限公司——是省政府以省属企业全部国有产权作为出资而组建的国有独资公司，作为省属企业国有资本出资人，根据国资委的授权和有关政策、制度，行使完整统一的国有资产出资人职能，管资产、管人和管事相结合，权利、责任和义务相统一，对出资企业享有重大决策、资产受益和选择经营管理者等权利，实现国有资产最大程度的保值增值，属单纯型资本运营机构，它是建立国有资产出资人制度的关键环节。要求：一是将相关政府(党委)部门原行使的国有资产所有者职能全部剥离，集中于国资公司，二是管资产、管人和管事相结合，三项权能集于一体，三是管理国有资产的范围应为经营性国有资产和已经转作经营性的资源性国有资产，具体包括企业占用的国有资产，行政事业单位占用的经营性资产，企业占用的国土、已经开发的矿藏和已经进入经营状态的旅游资源等。

    根据建立现代企业制度的要求，国资运营(集团)公司实行母子公司型模式，即在集团公司下设立若干个专业性或综合性的子运营公司。组建子运营公司要坚持以设立专业性运营公司为主、综合性运营公司为辅的原则。其中专业性子运营公司，要结合我省产业优势和资源优势及其实际需要，可组建若干个如有色冶金、机械、食品、旅游、基建投资等运营公司；综合性子运营公司，要打破以行业为界的原则，在对各行业国有企业、国有资产进行重组的基础上，组建三到五家国有资产运营公司，授权其经营原有全部经营性国有资产。

    国资公司作为单纯型资本运营机构，应以资本运作为手段，以引进资金、技术、人才，优化存量、引导增量，提高国有资产的运营质量和效益，增强国有资本的凝聚力、控制力、支配力，带动全省经济快速发展为目的；它的发展模式是：以省级国有资产的“进退”为主线，以资金筹集为前提，以投资行为为主导，在“筹资——投资——再筹资——再投资”的循环中不断发展壮大；它的发展目标是：通过市场运作，逐步发展成为集投资控股、资本运营、国有产权管理为一体的，产权清晰、运作规范的大型公司制企业；成为用市场手段、贯彻政府意图的载体；在具体的组建过程中应按照“目标明确、思想统一、一次授权、分步到位”的原则谨慎操作：2003年6月底前，应完成工商登记，正式设立；2003年12月底前，应完成组建工作；在经营中要严格执行《企业法》、《公司法》，对出资企业，只行使出资人权力，不干预具体的经营活动；在用人上要坚持党管干部原则，在具体操作中要把党管干部原则与建立国有资本出资人制度统一起来，做到管资产与管人相结合；在发展战略上要积极应对我国加入WTO后的挑战，尽快完成与国际资本市场的对接，为我省企业实现境外融资，参与国际竞争提供服务和支持。

(    三)存在国有资产的企业——按要求和步骤进行资产评估和移交，接受国资公司的管理和监督。

    三、国资公司的组建方法与步骤

    国资公司的组建按照“一次授权、分步到位、分类考核”的方法与步骤进行。

    1、设立国资公司

    省委、省政府出台文件批准设立“湖南省国有资产运营(集团)有限公司”，明确由省国资委作为国资公司的出资人，以省属企业中存在的省级所有的国有资产产权(价值以2002年底省属企业国有资产帐面净值为准)和5亿元现金作为出资，完成国资公司的设立登记工作，注册资本为2002年底省属企业国有资产帐面净值。

    2、一次授权

    国资公司成立后，省国资委出台授权经营文件，将省属企业中存在的省级所有的国有资产一次性授权给国资公司经营，由国资公司行使省属企业国有资本出资人职能，享有出资企业重大决策、资产受益、选择经营管理者等出资人权利。

    3、分步到位

    (1)由国资委组织对存在国有资产的省属企业进行资产评估，评估结果经国资委、国资公司和被评估企业三方签字确认。

    (2)对评估结果经三方签字确认的省属企业，由国资委向国资公司移交，移交中国资公司要重新确定出资额，委派(确认)产权代表，出资企业要办理出资人变更登记，移交完成后，国资公司正式行使出资人职能。

    (3)为确保对省属中小企业行使国有资本出资人职能，国资公司成立后，将新设“湖南资产经营公司”，其业务是根据国资公司的委托，对省属中小企业行使国有资本出资人职能，开展托管经营和资本运作，按照中小企业改革的多种方式对受托企业采取改制、拍卖、租赁、破产等办法进行处理。湖南资产经营公司拟投资额为6亿元，由国资公司与其他投资主体共同组建，国资公司处于控股地位。

    (4)对国有资产净值为负数的省属企业，原则上不向国资公司移交，由国资委委托湖南资产经营公司对其实施出售、拍卖或破产。

    (5)国资委向国资公司移交企业按照“先强后弱，先大后小，先专业性后综合性”的原则，分步进行。先移交省政府(包括省国资办)直接作为出资人的省属企业；再移交省直部门直接作为出资人的省属大型骨干企业和具有高科技、网络、农业、高速公路等背景的中小企业；最后移交已授权经营的企业和省直部门作为出资人的其他省属企业。当然，先后只是一个原则性的计划，并没有严格界限，可以交叉进行，条件成熟一家，移交一家。

    4、分类考核

对完成移交的企业，国资公司以评估后的净资产数作为绩效考核基数，按照有关政策、制度，对其实施考核和奖惩；对未移交的企业，由国资委负责考核和奖惩。

    四、管理体制

    省国资委负责制定全省省级国有资产管理的政策和制度，指导全省国有资产管理工作，对国资公司实施宏观管理和监督；国资公司作为省属企业国有资本出资人，根据国资委的授权和有关政策、制度，对出资企业享有重大决策、资产受益和选择经营管理者等权利同时承担国有资产保值增值责任。国资委对省委、省政府负责，定期、不定期地向省委、省政府报告工作；国资公司对国资委负责，接受国资委的管理与监督；国资委对国资公司只给予方向上的指导和必要的监督，对一般的经营与运作不予干涉。具体管理模式如图1所示：