加大对内放开力度，消除非均衡国民待遇

九三学社湖南省委

发布时间：2001-01-10

一、非均衡国民待遇的表现

1999年11月15日，以中美WTO成功谈判为标志，我国迈出了走向市场经济的决定性步伐。在世人普遍为我国打开“历史之门”、“贸易长城”而惊喜之余，回眸我国对内对外双向开放的实践，一个显著而令人忧虑的事实摆在我们的面前，即我国对外开放的广度和深度均超过了对内放开的程度，引发了极具中国特色的“非均衡国民待遇”现象。

所谓“非均衡国民待遇”是相对于均衡国民待遇而言的。均衡国民待遇一般包括内、外两个层面的含义：从内层来看，一国内资的各种经济成分或企业，在行业的参与度、国家的财税、金融、保险、运输、分销、进出口等经济政策与环境诸方面享受均等的待遇，不存在任何经济成分或企业类型的歧视；从外层来说，国内经济成分或企业能进入的领域及其能享有的待遇，外资企业也可同样进入与享受，这点正是"WTO原则”中所指的“同等国民待遇”原则。显然，内层国民待遇的均衡是外层“同等国民待遇”的基础，如果内层国民待遇本身不均衡，存在着不同程度的歧视与差别待遇，就会使外层的“同等国民待遇”原则无所适从，并诱发外资企业在实际操作中出现“高位优势选择行为”，即以一国内资企业中所获待遇最优的企业作为其享受“同等国民待遇”的基准，并通过各种方式或手段以获取这一“同等国民待遇”。而这样做的结果，必然使非均衡的国民待遇由内层向外层延伸。但对于急需资本与技术输人的发展中国家而言，往往不止于此。为了极大地吸引外资和引进先进技术，发展中国家一般会出台许多比内资企业能享受的更为优惠的待遇与政策，从而使外资企业不同程度地获得了连国内企业也享受不到的“超国民待遇”，而这一点正是拥有资本与技术输出优势的发达国家所梦寐以求的。当然，在目前，我国对国民待遇原则的适用一般也有较多保留，在国内立法中，对外国投资往往附加某些条件和限制，即存在一些所谓“次国民待遇”的现象。从上述分析可知，“非均衡国民待遇”既包括内层国民待遇的非均衡，也包括内层与外层间国民待遇的非均衡；既有内层国民间的待遇歧视，又有外层的“超国民待遇”与“次国民待遇”。这种非均衡可以说是所有制或企业类型歧视的外在表现，具体到我国来看，它包括以下三个层面的非均衡：

1、“超国民待遇”：外资企业能享受的，内资企业享受不到。

这种“超国民待遇”的非均衡层面主要表现在以下四个方面：

其一，税收优惠。包括：(1)对待定地区减低税率。如对设在经济特区的企业和设在经济技术开发区的生产性企业，减按15％税率征收企业所得税。(2)对特定产业项目减低税率。如对符合一定条件的从事港口码头建设的中外合资经营企业，减按15％税率征收企业所得税。(3)限定行业、项目给予定期减免税。包括对不同地区、不同类型的企业在企业投产开业获利年度起给予“两免三减”、“一免两减”、“五免五减’’3种定期减免税。(4)鼓励外商投资举办产品出口企业和先进技术企业的税收优惠。如规定企业出口产品价值占全部产值的70％的，按10％征收所得税(各地不等，由地方政府自定)。(5)鼓励外商以其在我国投资所获取的利润再投资的税收优惠。如将利润投资于本企业的，退还其已上交的400%(不等，自定)的所得税税款；投资于出口企业、高新技术企业的，退还全部已交所得税税款。(6)鼓励外商转让先进技术的税收优惠。如对外商在能源、交通等领域提供专有技术所取得的专有技术使用费，可以减按10％的税率征收预提所得税。

其二，进出口权优惠。我国法律规定外商投资企业普遍享有进出口权。外资企业可以直接进口生产所需要的原材料、机械设备，可以直接出口生产的产品，而国内企业目前仍只有少数企业拥有进出口经营权。比如，1999年元旦国家才赋予年销售收入愈5000万元的私营企业享有自营进出口权，而为数众多的中小企业仍被拒之门外。

其三，外汇优惠。1996年6月20日，中国人民银行发布的《关于对外商投资企业实行银行结售汇公告》，规定外资企业可以向银行结售汇，同时享有开立外汇帐户，保留一定数量的经常项目的外汇收入的优惠。而中资企业除经特殊批准外或达到相当出口规模，大多数经常项目的外汇收入都必须结售给外汇指定银行，不能保留外汇帐户。在用汇方面，外资企业可以直接向外资银行借贷外汇，而国内企业则严格受到国家外汇信贷指标的限制。

其四，发行海外证券。国务院《关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》和《关于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》颁行后，外商参股的有限公司境外上市股票募集资金的审批手续要比中资企业简便、快捷，外商投资股份有限公司可以优先抢滩市场，在海外证券市场上筹集资本金。

2、“次国民待遇”：内资企业能享受的，外资企业享受不到。

具体表现在以下八个方面：

(1)投资行业限制。我国在1995年6月颁布的《指导外商投资方向暂行规定》及《外商投资产业指导目录》中规定了若干禁止和限制外商投资的产业领域，如新闻业、广播影视业、航空、金融、保险、零售业、武器生产等。

(2)投资资格限制。限制外国人到国内注册取得医生、律师、会计师资格，限制外国人到本国开办旅行社、广告公司等。

(3)投资股权限制。尽管在中国的《合资企业法》、《合作企业法》中规定了外商投资在企业中所占比例的下限(不低于企业注册资本的25％)，但目前已经有越来越多的产业政策明确规定了外商投资比例的最高限，如汽车、航空、邮电等行业都把外商投资比例定于49％以下。

(4)当地成分要求。《合资企业法》第9条规定：合资企业所需物资等，在同等条件下，应尽量先在中国购买；再如，外商投资的汽车项目，均有逐步提高“国产化率”的要求。

(5)返销比例要求。在〈外资企业法》第15条明确规定，设立外资企业的条件之一就是产品全部出口或大部分出口，一些地方政府法规则把一定的产品产销比例作为批准或者给予优惠待遇的条件。

(6)共同管理的要求。为了避免合资、合作企业失控，《合资企业法》、《合作企业法》都强调投资各方须共同管理企业，不论中方投资多少，均有机会派员担任企业董事长(或副董事长)、总经理(或副总经理)。

(7)严格的审批手续。依现行法律规定，所有的外商投资企业均须经审查批准后方能设立，虽然有关审批手续已不断简化，但仍比国内投资者设立类似企业复杂和严格得多。

(8)政策透明度不够，稳定性欠佳。许多地方行政法规属“内部文件”并不公开，且易变动，让外商无法了解这些规定，并难以适从。

3、内部非均衡：国企能享受的，国内民间企业享受不到。

在我国现实实践中，国企与国内民间企业之间待遇的非均衡主要表现在四个方面，详见表1。

表1、国有企业和国内民间企业非均衡待遇的表现

上述三个层面的非均衡国民待遇的情况表明，我国在改革开放的实践中，事实上存在着对内资非国有企业的歧视，且这种歧视已导致内资非国有企业处于“末等国民待遇”的地位(因论题的需要，暂不分析“次等国民待遇”现象)。这一点我们可以在图1中得到更清晰的认识。如图1所示：内资企业的集合B与C同外资企业的集合A之间有一个交集“A∩B”，即图中阴影I部分。这部分正是外资企业所追求的“同等国民待遇”，即前述外资企业在实践中的“高位优势选择行为”的结果；除开阴影I以外的集合A部分，则是外资企业实际拥有的所谓“超国民待遇”部分。这两部分结合在一起，使外资企业事实上处于“特等”国民待遇的地位。而在内资企业集合中又表现出多层次的非均衡待遇：阴影I部分是内资企业中享受待遇最优惠的企业，一般是国有特大型企业(即512户)、经济特区或高新技术开发区企业，可称之为“一等”国民待遇企业。“B∩C”阴影部分Ⅱ既包括国有企业中所获优惠待遇较少的县(市)办小型企业，又包括集体、民营、私营企业中所获优惠待遇较多的企业，可称之为“三等”国民待遇企业。集合B中，除开阴影I和Ⅱ的剩余部分，是介于国家特大型企业与小型国有企业之间的一般由省、(地级)市政府出资兴办的中型国有企业，它们在获取优惠待遇方面处于“二等”国民待遇地位。相应的，集合C中除开阴影舶勺剩余部分，则是处于“末等”国民待遇地位的企业，其中的绝大部分是民营、私营企业。

除“非均衡国民待遇”的上述五个层级的差别待遇构造之外，我国国民待遇的非均衡性还表现在地区性或行业性歧视上，包括经济特区能享受的，非经济特区享受不到；高新技术开发区能享受的，其它地区享受不到；城市地区能享受的，农村地区享受不到；垄断性行业能享受的，竞争性行业享受不到；等等。当然，地域性或行业性歧视并不只是表现在经济待遇方面，还有更为复杂的社会、政治待遇方面等。

A：外资企业集合（含港澳台企业）

B：国有企业集合                                                                             

C：集体、民营、私营企业集合（民间经济集合）

 ：沿箭头方向愈往上走优惠愈多

   图1  我国“非均衡超国民待遇构造示意图”

二、“非均衡国民待遇”的危害

1、非均衡的行业参与度导致国资质量低劣，民资难以启动，国内产业风险大增。

按国家统计局1994年GB／T4754—94，我国共有99个大类行业。1999年，在99个行业中，国有企业参与度达100％，外资企业参与度为7l 3％、达61个行业，而民间进人度只有50．5％、仅51个行业。从所进入的行业来看，民间进入的51个行业几乎全是微利的、处于供过于求的竞争性行业，而有利的、处于供不应求的垄断性行业或基础设施、城市设施等领域几乎把民营、私营企业排除在外，甚至连外资企业能进入的行业，国内民间企业基本上被限制在外。以银行业，为例，近五年来，国家逐步放宽了对外资银行在经营地域、业务范围和客户对象等的限制。截至1999年底，外资银行在我国境内共设立分行157家，当地注册银行13家，外资财务公司7家，代表处248家。而对我国民间采取的态度则是“私人不能办银行只能人股银行”。由此可见我国行业进入的歧视性程度。当然，这种非均衡的行业参与度所带来的后果或危害是相当严重的。这主要表现在以下三个方面：

其一，国有企业的行业全面参与，导致国有企业分布太广、太散，国有经济战线过宽，国有资本集中度低，国有资本质量低劣。例如，1997年由于国有企业的行业参与度太高，户均国有资本金只有1912。9万元，除石油、石化两个行业的集中度较高外，其它均低，与国际水平差距太大。这不仅导致产业内产品结构同化，引发产业内的过度竞争，又严重损害了国有企业的国际竞争力，至今我国国有企业中仅有一家银行和两家贸易企业入围世界500强，没有一家代表综合经济实力的工业企业跻身其中，这就是极好的例证。而且许多政府必须办的事情却因为资金短缺而无力去办，导致国有经济的现有分布结构与市场经济条件下应有的功能很不适应。

其二，受行业进入的限制，出现了民间投资的“行业挤出效应”。如表2所示，尽管民间投资绝对数增长速度快，1998年是1980年的60．9倍，比全社会总投资的31.2倍和国有投资的20．6倍的增长速度都要快。但从相对份额来说，1998年民间投资占全社会总投资的35．4％，仅和12年前的1987年的比重相当，并分别比1988年和1989年低1．1和0．9个百分点。除开1989与1990年两个非正常年份外，民间投资环比增长率1997年达到最低点，只有9．3％，此后一直徘徊不前，增长乏力，以至出现近几年来国有投资单户独进、民间投资难以启动的局面。究其原因发现，近几年来，一般加32_Z业过剩，投资回报率太低，民间一般工业投资倾向锐减，这是不可改变的客观事实。高新技术产业虽然市场缺口大，但风险也大，民间投资心有余而力不足。而有盈利甚至是高回报率的行业，亦即民间投资极想进入的领域，却是国家和地方的禁区，民间投资难以涉足。因此，受这种“行业挤出。”的影响，民间资本游离于手持现金和储蓄存款之间，尚未发挥其应有的投资效应。目前仅居民储蓄存款余额达6万多亿元，手持现金近1万亿元。这无异于一只笼中之虎，长此下去必养虎贻患。

其三，对内放开与对外开放的非均衡增加了我国经济的风险性。随着我国对外开放速度的加快，外资企业参与我国产业的方式、形式与目的均发生了显著的变化。在产业参与的方式上，直接投资比重迅速上升；在投资形式上，从新建转向并购，特别是有选择地重点地对某些行业和某些地区国有企业的并购，从参股外销到控股控市，

表2、历年国有及民间投资情况表