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理顺农村土地权属刻不容缓
发布时间:2015/10/8 15:35:41 阅读:452次

理顺农村土地权属刻不容缓

 

九三学社湘潭市委   周游

发布日期:2015-10-08

 

作为传统的农业大国,土地不仅是农民的安身立命之本,更是农村社会发展的重要依托。正因如此,《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》以维护农民基本生存权利为立足点,通过让农民无偿取得和使用土地,来满足人的生存和发展需要。但随着社会经济的高速发展和市场经济时代的到来,农民与土地的依存关系已发生了很大变化;市场经济对土地资源的利用也提出了新的要求。这样,土地使用过程中便出现了许多与社会、经济发展不相适应的情形。其主要表现在:

一方面,土地权属不清已成为农村矛盾突发点。按我国土地管理法等相关法律规定:农村集体土地属于集体所有,由村民委员会、乡(镇)或村集体经济组织、村民小组等经营管理。然而现实中,因实行联产承包后,集体经济组织已实质性解体。农村土地已交由村民占有、使用,经营管理权也为村民享有和行使,自主安排农地用途。更突出表现在征地过程中,本该由产权主体与土地征用方协商解决的问题,却被演变成农民无序的自发“维权”行为。甚至引发官民冲突、对抗,或抗日持久的上访、诉讼等社会矛盾。也导致农村转移人口在对土地使用权实质性放弃的情况下,出现了土地使用权被自发、无序、分散“流转”的乱象,也引发了不少因土地调整带来的矛盾和纠纷。

另一方面,土地权属不清已严重制约农业发展。农村土地作为农产业发展的重要资源,土地产权功能同样包括:激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能。需要根据农产业和农村经济发展需要,形成可方便配置和流转的条件。但事实上,农村土地被权属不清地交由千家万户经营,农村土地的约束、配置、协调功能丧失。导致以传统的耕作方式应对社会化大生产;以分散的农户应对广大的市场;让关系国计民生的产业,任由老百姓为解决自身生存需要作出选择;让规模化农产业和农村经济发展,丧失了最基本的前提条件。而且,在农民与土地的依存关系已发生重大改变的情况下,土地反而被农民当作一旦在城市“失业”,还可以退守的阵地和重生的“命根子”,导致弃地农民“不愿流转”和“不能流转”状况,出现了土地被撂荒或薄种。土地作为农产业生产要素不能得到最优配置,有限的土地得不到合理利用,作用不能得到很好的发挥,农产业发展遭受严重制约,国家粮食安全也难以保证。

再者,土地权属不清已成为阻碍农村发展的障碍。随着我省“城市经济圈”的形成,要推动城乡一体化和农村城镇化,部分农地必然用于非农产业、城镇化和社会公共设施建设。农村社会发展对土地资源利用提出的新需求,必然涉及到土地征收。但因土地的所有权使用权没有实现事实上的分离,土地的配置、协调功能缺失,导致非农产业、城镇化和社会公共设施建设所需土地征用异常艰难。农村发展、城镇化和农村公共设施建设,所需土地得不到保证,从而阻碍了农村在新的经济环境下的同步发展。

目前推行的土地确权,本质上仍局限于土地使用权的确认和使用期的延长,并未涉及到所有权使用权的实质性分离。在试图增强农民对发展农业的信心的同时,反而强化了他们对土地“所有权”的认同,给新形势下推动城乡一体化发展增加了难度。因此,明晰农村土地所有权使用权,已刻不容缓!

一是要准确定位土地产权主体。明确土地产权归属主体,是做好农村土地管理、有序开展土地开发的客观需要。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》已明确规定了农村土地产权“属于集体所有”。与其它产权一样,村集体对土地的所有权,同样应当完整的拥有占有、使用、收益及处分权能。因此,必须赋予农村集体完整的农地占有、使用、收益及处分权,让村民委员会、乡(镇)或村集体经济组织、村民小组等真正成为集体所有权主体。使农村土地在合理开发过程中,为实现统一管理、统筹规划提供组织保障。

二是要将土地产权主体实体化。市场经济环境下,农村土地要有序、合理开发利用,必须按市场经济规律办事,必然形成与市场有效对接的平台。因此,应当在国家政策和规划框架下,将农村土地产权部分功能归属到既具有农村土地产权合法代理人地位、又具备有效管理和开发能力的实体手中。土地产权主体实体化,是农村发展顺应市场经济环境的合理选择。要结合区域农产业发展规划,以实际的人地依存关系,建立集体所有制土地管理和经济开发组织,如产业协会、经济合作社、开发公司等,将农村土地产权归属人“集体”实体化。使农村土地的合理开发,能落到与市场有效对接的平台。

三是要明晰产权和使用权属性。农业是产业,农村土地作为农产业的一种资源、一种资本和生产要素,在市场经济环境下,必然要按市场规律配置和使用。因此,实行集体土地所有权与使用权的真正分离,是增强农村土地经济功能,有效实施土地管理、配置与服务职能的重要保障。要明晰农村土地产权和使用权,关键是要明确农民的生存发展权必须由土地产权的合理利用产生的收益去保证;明确土地资源的使用权的行使必须有偿。只有这样,土地产权才能市场化,土地才能释放出应有的价值。只有推行土地使用权有偿使用,才能让为满足生存发展而需要使用土地的农民有地可用,让不再需要使用土地的转行农民能自愿放弃对土地的使用,让土地自然流入产权统管环节,农民却同样能分享因土地流转、入股、合作、联营、租赁等方式所带来的成果。通过土地从实物形态变为价值形态,让农民对土地的依赖间接化;让失地农民在获得相应的利益后,能安心从土地转移从事二、三产业。这才是解决当前征地拆迁“顽症”、实现土地顺利流转、解决农业劳动力出路、牵引农村城镇化进程、推动农村社会发展的根本所在。

四是要出台相关农地配套政策。在市场主导资源选择的政策环境下,结合农村市场竞争力薄弱的实际情况,必须从保证粮食安全和促进农产业发展高度,制定特殊农产业发展政策和措施,以引导非农产业和民间资本参与农产业的开发。在推行土地有偿使用的同时,顾及到欠发达地区农民,因土地产权收益无法保证农民生存发展、需要通过土地的使用才能获得保障的情形,需由政府按土地资源利用的贡献率,对从事农产业的农民进行补偿、或专项扶助。以此确保农村土地资源在市场经济条件下合理、有效利用。


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